文/谢逸枫
老谢告诉你，调控最大的受益者就是政府、银行、已经买了房的人、一二线城市，最倒霉、最吃亏的是买不起的人、三四线城市。老谢统计国土资源部的数据显示，1995年全国土地收入420亿，到2016年的3.56万亿，最高峰是2014年4.26万亿，意味着过去21年全国土地出让金收入已经翻100倍。在一二线城市土地市场火爆的带动下，2016年全国土地出让收入超过3.7万亿元，虽未能再次超过4万亿元，但这已是历史第三高位，仅次于2013和2014年。自1995年至2017年一季度，全国土地出让收入总额已经突破超过32万亿元，预计到2020年超过40万亿。
老谢以房价的名义认为，过去二十年，房企一直背负骂名，替政府背房价黑锅，让房企陷入非常尴尬的局面。总有不明真相的不懂房地产的人攻击房企，谴责说房企是房地产最大的受益者，是房价上涨的根源，是推高房价的罪魁祸首。不可忽略的是房企的收益比普通的行业，的确要高，按照房地产项目资本金杠杆利率，确实是很高。而按照房价的成本与房企的建房成本看，房企的利润与收益不高，并且有负增长现象。事实上，房价最大的受益人绝对是政府、银行、投资机构、财团机构、险资机构，后面的才是炒房团、代理公司、二手房经纪公司、房企、购房者。
过去二十一年季度间，也是中国房地产业发展最迅猛的时期，房价扶摇直上，直至2016年。过去17年（1999年-2015年），全国卖地收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。自从1999年至2015年,这十七年将是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代,全国土地出让收入总额约27.29万亿元,年均1.6万亿元。在过去的十年间,也是中国房地产业发展最迅猛的时期,房价也基本上扶摇直上,直至2015年。
在中国土地公有制的背景下, 中-央-政-府和市、县级地-方-政-府在土地出让管理上形成一种委托-代理关系。20世纪90年代以来, 随着土地有偿使用制度的不断发展, 土地的资产价值逐渐显化, 巨额的土地收入成为中-央-政-府和各-级-地-方-政-府争夺的焦点。1987年国家规定征收耕地占用税, 标志着中-央与地-方-政-府在耕地占用税这项土地收入上的分享制度正式形成。随后, 国有土地有偿出让收入、城镇土地使用税等多项土地收入的中央和地方政府分成政策也相继出台。
土地收入在各级-政-府的财政收入中占有较大比重, 尤其对地方政府而言, 日益增长的土地收入对城市发展建设作出重要贡献[6]。1989-1998年, 在土地收入的分配上, 地方和中-央-政-府的分成方案进行过多次调整。尤其是1994年的分税制改革, 将耕地占用税等大部分土地出让相关收入直接划归为地方所有。在土地出让过程中, 政-府通过收费、征税或者经营形式获得的、与土地出让行为相联系的土地收入都可以理解为土地出让相关收入, 包括国有土地有偿出让收入、土地直接税收和土地间接税收。
土地直接税收收入通常包括土地增值税、耕地占用税以及城镇土地使用税等, 土地间接税收收入通常包括城市建设过程带来的建筑业和房地产业的营业税和所得税。另外, 府利用土地为抵押融通资金而获得的收入也可理解为与土地出让行为相关的收入, 但量化这部分隐性土地收入较为困难。自20世纪80年代末期以来, 中央政府主要使用土地税和土地有偿收入等手段来调节土地出让收入分配。由于耕地占用税和国有土地有偿出让收入与耕地非农化紧密相关, 收入金额占土地出让总收入的比重较大, 并且数据的可获得性和连续性较好。
4月24日发布的中原数据显示，截至目前，今年中国50个重点城市“卖地”收入合计为7645.3亿元(人民币，下同)，与2016年同期不到5000亿的水平相比，上涨53.3%。与房市类似，不同区域的土地市场也存在明显分化。50个城市中，武汉、郑州、杭州、苏州、天津、成都等12个城市今年以来的卖地收入超过200亿元。其中，武汉土地出让收入居首，超过700亿元，北京、南京、合肥其次，三个城市均超过400亿元。青岛、南通、沈阳等城市则土地出让金额相对较少，近4个月的时间里，上述三城土地出让收入都不到50亿元。
自上世纪90年代分税制改革后，土地出让收入基本划归地方-政-府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方-政-府财政中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。国土资源部2010年2月发布的数据显示，1999~2008年十年间，全国土地出让收入累计5.3万亿元。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。 2008年的楼市调控直接冲击了土地市场，当年全国土地出让收入约9600亿元，同比下降了20%。
2009年楼市突然转向，土地市场上“地王”接连出现，当年全国土地收入增加至约1.59万亿元。而到了2010年，这一数据又随着楼市的火爆猛增至2.71万亿元。2011年我国土地出让金的收入超过3.15万亿元。此后三年的数据则分别是28886亿元、41250亿元和42940亿元。 上述收入并非完全是地方政府的纯收益，还要剔除征地过程中对失地农民的补偿等各种成本。不过测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。这一数据未得到过官方认可。
财政部《关于2010年中-央和地-方预算执行情况与2011年中-央和地-方-预算草案的报告》显示，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元（此处土地出让收入为财政部口径，与国土部统计数据略有差别），当年安排支出为26975.79亿元，这包括征地补偿、拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、用于城市建设的支出7531.67亿元等。这显示，2010年地方政府的成本性支出大约是当年土地出让收入的46%，略高于业界的预测。但简单计算可以得出，当年地方政府的纯收益依然在1.5万亿元左右。
中-央-政-府不断做出对地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定，从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。
2014年楼市遇冷，土地出让收入占比回落至44%，依然将近一半。随着 1988年国有土地有偿使用制度的建立，中央与地方开始了土地出让金收益归属问题的多年博弈，1994年分税制改革确定土地出让金全部划归地方所有，经过 1997及1999年的修订，目前存量土地收益仍归地方，增量土地收益中央和地方三七分成，增量土地是指农用地、未利用地经批准转为新增建设用地。控制新增土地会降低地方政府的土地收入，这就要求地方财政收入结构的完善与调整。
此外，2011年人-大-提出“十二五”期间新建 3600万套保障性安居工程（“保障房“）的目标，使全国覆盖面达到 20%左右，根据国家统计局数据，“十二五“期间累计开工超过近 3900万套，基本建成近2800万套，超额完成目标。但与此同时，部分地区产生了空置的现象，国家审计署日前发布的审计结果公告显示，有5个省已建成的5.75 万套保障房闲置，主要集中在江西、河南、吉林、湖北及贵州，主要是因为保障房建设由政府主导，从而产生需求错配，比如基础设施建设未跟上导致无法入住，选址偏远出行不便导致需求冷淡等。
保障房货币化安置对降库存及解决需求错配问题有一定效果，但需要指出的是，保障房基本都在 90 平米以下，而库存压力较大的主要是 90-144 平米及高端产品，城市之间也有差异，因此在库存及新增供给结构上可能需要配套调整。其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果按此执行，就意味着地方要拿出超过一半的土地收益来用于民生工作。但依据上述财政部报告，地方政府土地收入的支出大头依然是城市建设。
中国土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金的收入已超3.15万亿元，到该年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。上述财政部报告也显示，2010年廉租住房保障支出仅占当年土地出让总收入的1.59%。而在当年土地出让收入各项开支之中，廉租住房保障支出也仅仅占到1.7%。在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，要让农民直接分享土地的增值收益。
就在“供地新政”发布后的第二天，北京市就公布了5年住宅供地计划。按计划，北京今后5年供应住宅用地6000公顷。2017年住宅用地供应1200公顷。这一指标比年初披露的计划翻了一倍。果然计划没有变化快。如果这一计划得以落实，将很大机会逆转供求失衡、房价上涨预期。但问题的关键恰恰是，北京的宅地供应计划能否完成？一个不容忽视的事实是，2013年至2016年间，北京的供地计划基本上就没完成过。尤其是2016年，土地供应可谓十分惨淡，部分供应的地块位于郊区，绝对数量也不多，商品房实际供地完成率仅为12.1%。
更何况，“以房控人”本身就是北京疏解人口的手段，土地供应不那么积极也就可以理解了。上海、深圳等城市，形势也不容乐观。比如，深圳的情况尤其特殊，作为全国唯一全部土地归国家所有的城市，深圳不存在集体土地。而且，深圳的城市开发程度基本饱和，几乎没有存量的、可供新开的建设用地。因此，深圳只能通过土地整备、城市更新等方式进行供地，盘活存量。深圳的兄弟广州给出的策略是，通过广佛一体化，向周边中小城市要发展空间。基本每个一线城市都在为增加土地供应“憋大招”。
据中原统计，武汉、郑州、杭州、苏州、天津、成都等12个城市今年以来的卖地收入超过200亿元。其中，武汉土地出让收入居首，超过700亿元，北京、南京、合肥其次，均超过400亿元。土地出让继续火爆的背后，是房企的拿地热情，这一轮密集的调控并没有影响到他们继续大规模拿地。据中国指数研究院监测的23家房企在4月上半月共拿地25宗。2016年赚了盆满钵满“不差钱”的房企，拿点钱补补土地库存也是正常的。不过，这也从侧面说明，房企对中国城市化还是有长远的谋划和信心。
从1995年至2016年，这21年全国土地出让收入总额约31.5万亿元，年均1.5万亿元。如果加上2016年的数据，则自1995年至2016年，全国土地出让总收入已经超过31.5万亿元。这笔资金绝大多数归为地方政府所有。据《中国土地政策改革》提及，土地出让金是1989年开始征收的，中央与地方4：6分成。从1994年至今，出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。不过，土地出让收入并不完全由政府支配，只有扣除成本补偿性费用后的土地出让收益，才是政府可用的财力。
根据这个特性，土地出让支出可区分为成本性支出和非成本性支出（即土地出让收益安排的支出）两大部分。随着近年来征地拆迁费用的增加，土地出让收入中的成本性开支越来越大，地方净利也随之逐渐缩水。2016年土地出让收入之所以止跌反弹，与一二线城市土地市场火爆、地价上涨较快有直接关系。财政部此次发布的数据没有涉及土地出让面积，因此无法判断地价波动情况。不过从其他部委和民间机构的统计中可以发现这一趋势。
国家统计局数据也证明了这一点。2016年，房地产开发企业土地购置面积22025万平方米，比上年下降3.4%；土地成交价款9129亿元，增长19.8%。中原地产数据显示，从全国卖地最多的50个城市看，2016年合计土地出让金达到2.69万亿元，同比上涨34%，而成交的土地面积则没有上涨，合计50个城市成交12.27亿平方米，相比2015年同期的13.06亿平方米出现了下降。
2017年2月13日，2016年国土资源主要统计数据。数据显示，2016年，中国土地出让面积20.82万公顷，同比下降5.9%；合同成交价款3.56万亿元，同比增长19.3%。同时，2016年中国国有建设用地供应51.8万公顷，同比下降2.9%。其中，工矿仓储用地12.08万公顷，同比下降3.2%；房地产用地10.75万公顷，同比下降10.3%；基础设施等用地28.97万公顷，同比增长0.2%。2016年全国建设用地供应总量略有减少，其中存量建设用地供应超六成，已成为土地供应的主要来源。此外，土地出让东部地区出让价款增幅大。
国土资源公报显示，2015全年，中国出让国有建设用地22.14万公顷，出让合同价款2.98万亿元，同比分别减少20.2%和13.3%。相较于2015年，2016年中国土地出让收入一改颓势、急速上升。主要监测城市地价方面，国土部公布的数据显示，去年第四季度末，全国105个主要监测城市综合、商业、住宅、工业地价分别为3826元／平方米、6937元／平方米、5918元／平方米和782元／平方米。价格环比涨幅分别为1.43%、0.96%、2.18%和0.64%，同比涨幅分别为5.31%、3.09%、7.91%和2.84%。
中国的土地并非一直这么值钱。在建国后到上世纪八十年代的一段相当长时间里，我国的建设用地使用大多是划拨+无偿的方式。1987年12月1日，深圳进行了我国建国后的第一场土地拍卖会，为国有建设用地的有偿出让开了先河。随后的近30年中，土地有偿出让(也包括协议出让)成为我国土地使用过程中的主流方式，划拨用地的范围和规模逐渐减少，为土地资源实现了国有资产保值，另一方面逐渐采用价高者得的方式，使得地价节节上涨，地方政府随之收获了越来越多的真金白银。
2000年前地方政府的土地出让收入一直较为平稳，年度收入大多在400亿元至600亿元之间。按照《中国土地年鉴1996》第60页提及，1995年，全国通过出让方式提供用地43403公顷，出让金总额为420亿元(其中原划拨土地转让补交出让金24亿元)。但该书在第207年的“1995年国有土地使用权有偿出让分省情况”中显示的数据则是：有偿出让收入全国各省合计为332.86亿元人民币，以及另有6.61亿美元。如果按当时汇率换算，1995年的有偿出让收入大约在400亿元。
1996年的情况与1995年类似。据《中国土地年鉴1997》第174业“1996年全国国有土地使用权有偿出让情况”，1996年全国有偿出让收入为290.4亿元人民币，以及7.06亿美元。还略少于1995年。另有未经笔者证实的资料显示，1998年全国土地出让收入为507.7亿元，1999年全国土地出让收入约514亿元，2000年的数据是595亿元。而到了2005年，全国土地出让收入则上涨到了5500亿元至5900亿元之间(不同机构的统计口径不同)。
伴随着中国房地产市场的火热，土地出让收入也急剧膨胀。调控房价不能理解为政府不希望房价涨太多，要把房价压下去，让老百姓买得起房子。因为政府尤其是地方政府是房地产价格往上涨最大的利益相关者，比你更着急。每次房价有下跌苗头的时候，地方政府和其他人都给相关的部门、领导施加压力，做很多游说工作。27万亿卖地收入的去向，大约三分之一用于直接成本，一部分返还农民，一部分是开发成本。另外三分之二拿去干城市建设。
《中国农村土地制度六十年》第137页提及，2005年全国共有偿出让土地165584公顷，取得土地出让收入5883亿元，每公顷土地出让收入折合355.3万元。与1995年相比，国有建设用地出让金收入，每公顷土地出让金收入(即土地价格)分别增长了16.7倍，3.6倍。这也显示，与传统行政划拨和协议出让方式相比，招标，拍卖和挂牌交易方式，更有利于土地市场价格的提升。再往后推十年，2015年全国土地出让收入已经高达为3.25万亿元，而2014年的记录则是4.29万亿元。
按照笔者的计算，从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。自上世纪90年代分税制改革后，地方财政收入的相对不足导致当地政府转向土地经营，以此弥补城市建设的支出，土地出让金收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方政府财政中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。
此前四年均未完成计划制定，全国住宅用地供应计划的工作始于2010年。为抑制房价过快上涨，当年1月份，国-务-院出台了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，要求增加住房建设用地有效供应，并及时向社会公布住房用地年度供应计划。2010年4月中旬，国-土-部首次将全国住房用地供地计划对外公布，这一计划总量高达18.47万公顷，是上一年实际住房用地供应量的1.35倍。这个庞大的计划一度惊动业界，认为其将对平抑房价发挥重要作用。不过，当年该计划最终完成率不足七成。此后三年情况也基本类似，全国住宅用地供应计划至此已连续四年未能完成。
2010年全国住房供地计划18.47万公顷，实际完成12.54万公顷。2011年计划供应21.8万公顷，实际完成13.59万公顷。2012年住宅用地供应计划为17.26万公顷，虽然因上半年土地市场行情不佳，国土部主动将该计划下调至15.93万公顷，但最终住房用地实际供应11.08万公顷，比2011年仍然减少了11.5%。2013年全国住房用地实际供应13.82万公顷，达历年最高，相当于前5年平均实际供应量的143%，但仍未完成15.08万公顷的年度供应计划。
连续多年不能完成年度供应计划，一方面引发市场关于土地供应不足的预期，另一方面也反映出该计划编制过程较为粗放，地方政府对土地市场变化预判不足。虽然国土部会在次年年初通报上年度未能完成住宅供地计划的城市，但四年来并没有城市因此受到相关处罚。商品房用地供应量属于“预期性”指标，地方政府计划供应的土地能否最终成交，要看房地产市场行情及开发商的拿地意愿。保障房供地则属于“约束性”指标，地方一定要完成。
有些地-方-政-府重视土地供应，完成情况就会很好，有些地方由于利益关系复杂，甚至还可能通过控制供应来稳定他们所想看到的高地价。之所以控制土地供应，是为了让开发商的楼盘能有更好的投资价值，使房价稳步上升，从而抵御通胀，另外也不造成开发商的恶性竞争。一线城市将增供2017年年初，国土部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》提出，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模。
除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。此规定被一些市场机构解读为500万以上特大城市可能减少房地产用地供应，进而可能影响房价走势。对此，国土部规划司司长董祚继曾解释称，生活用地、公共基础设施用地不仅不在这个范围内，而且还会优先保障，比如房地产用地。各城市特别是四个一线城市要调增并公布住房用地供应计划，以过去5年实际供地平均量为标准，持续增加住宅用地供应，保证一定的增幅。
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