PPP头条讯，最近多家媒体报道关于87号文等系列文件冲击地方政府融资问题。
第一财经日报今天报道《违规举债渠道“全封堵”，地方官员比较焦虑迷茫》，称从严肃问责到发文详列违规举债负面清单，财政部联合多部委展开新一轮封堵和清理地方政府违法违规举债担保联合行动，力度罕见。地方也感受到这轮债务监管之严，正在清理不规范融资担保行为。
“这轮地方债强监管后，我接触到的不少官员比较焦虑迷茫，因为他们以前采用的融资手段被禁，想做事又不想碰红线被点名，不知道下一步该怎么做。他们在观望一段时间后正在学习新文件，寻找解决办法。”中建政研信息咨询中心总经理杨贺龙告诉第一财经。
一位西部县级财政人士告诉第一财经记者，财政局长等人直接被撤职的处罚对地方触动很大，未来地方举债将更加谨慎。
一位地市级财政人士告诉第一财经，87号文出来之后，地方官员不好把握一些民生项目融资是否合法合规，一些项目已经开工建设，比如几十个亿投资额的项目已经花掉了几个亿，后续的融资受到影响，成为当地头疼的问题。不少地方已经向上反映这一轮地方债管理新规实施后地方碰到的实际操作难题。
同一天，《中国发展观察》署名文章《尽快给“87号文”打补丁》（作者：陈少强）提到，87号文对政府购买服务类项目的影响直接，尤其是对大量实施政府购买服务的地区更为明显。据了解，东部某市因直接融资成本低且金融机构认同度高，采用政府购买服务从事项目建设，开发行、农发行等给到对应项目的融资期限可都是10—30年，总量达到上千亿。87号文刚颁布没几天，该地区所有的银行停止已签合同业务的放款了。银行部门的态度是，如果87号文不做调整，银行将暂缓所有贷款，这给当地市政建设带来的影响将是全面而深远的。
此前《经济观察报》报道，这次将对涉及到违规举债的地方政府进行问责，相比“43号文”的不问责、没有处罚，“50号文”和“87号文”对地方政府的威慑力更大，地方政府都在高度配合，以求保留融资平台。在“50号文”和“87号文”的双重压力之下，地方政府陆续撤销担保函。但是对金融机构来说，原本就对这类没纳入预算的担保函件持可有可无的态度。但是现在新增贷款变得困难，如果继续做平台贷款，风控标准会从紧，比如会严格监督确保每笔资金都专款专用，会放弃中小平台而把资金集中到3A平台公司的身上。
金融机构人士介绍，现在面临的一个情况就是，地方政府有很强的融资需求，但是下面的金融办等部门都不敢融资，不想融资。“地方政府很缺钱，但是由于现在融资平台处于风口浪尖，特别是财政部处罚了不少地方之后，地方政府都十分小心。于是不少县区政府就将项目包装成PPP，找金融机构贷款，区县一级的平台融资查，就拉上施工单位一起给项目增信。”
PPP头条转载两篇文章，供参考：
违规举债渠道“全封堵”，地方官员比较焦虑迷茫
来源：第一财经
作者：陈益刊
从严肃问责到发文详列违规举债负面清单，财政部联合多部委展开新一轮封堵和清理地方政府违法违规举债担保联合行动，力度罕见。地方也感受到这轮债务监管之严，正在清理不规范融资担保行为。
“这轮地方债强监管后，我接触到的不少官员比较焦虑迷茫，因为他们以前采用的融资手段被禁，想做事又不想碰红线被点名，不知道下一步该怎么做。他们在观望一段时间后正在学习新文件，寻找解决办法。”中建政研信息咨询中心总经理杨贺龙告诉第一财经。
中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成观察到新一轮债务严监管后，部分地方政府对此反映是监管力度非常大，甚至有点恐惧，平衡稳增长和规范融资两者间压力很大。
多位接受第一财经采访人士表示，在严堵地方政府违法违规举债“后门”的同时，也应进一步放开地方举债“前门”，包括适度增加地方政府举债额度，加快推出更多类似土地储备专项债券的具体债券品种化解地方融资饥渴，在条件成熟时可授予经济发达城市举债权力。另外，进一步发挥政府和社会资本合作(PPP)在地方资本性项目融资中的关键作用，进一步理顺中央与地方财政间关系，改变因支出责任和收入权利非对称性而衍生的地方政府融资压力。
封堵违规融资渠道
2008年金融危机以后，中国推出大规模经济刺激计划，地方政府债务迅速膨胀。
为了化解潜在的地方债风险，2014年通过的新预算法将野蛮生长的地方政府债务纳入预算管理，明确地方政府举债唯一合法渠道是发行地方政府债券。2015年确定了地方政府债务限额给出举债天花板，并通过推行发行政府债券置换存量债务来延长还债期限，降低地方利息支出负担，推广PPP模式来吸引社会资本介入公共服务领域，减轻地方财政压力，缓解债务风险。
不过，一些地方仍存在变相和违法违规举债担保行为，债务风险仍在累积，这引起中央高度重视，也促成了今年新一轮针对地方政府债务严监管行动，问责风暴刮起。
今年1月份财政部发函重庆、山东、内蒙古、河南、四川等省(自治区、直辖市)政府，要求问责当地个别违法违规举债担保行为。
3月24日，重庆市政府公布整改黔江区违法违规举债担保行为结果，并处罚相关负责人，包括对违法违规担保负有直接责任的黔江区财政局局长卢某，对违法违规举债负有直接责任的鸿业集团董事长肖某、黔江城投董事长张某三人均给予了行政撤职处分。
4月19日，山东省政府公布整改邹城市违法违规举债担保行为结果，处罚了相关负责人，如对负有直接责任人员、邹城市政协副主席姚某给予党内严重警告、行政降级处分。
一位西部县级财政人士告诉第一财经记者，财政局长等人直接被撤职的处罚对地方触动很大，未来地方举债将更加谨慎。
给地方违法违规举债提供融资的金融机构也遭问责。比如银监会对给重庆黔江区提供违规融资的江苏金融租赁股份有限公司处以行政处罚30万元，对该公司副总经理佘某给予警告、处以5万元罚款等。
除了问责常态化，更严厉的是5月和6月公布的封堵地方违规融资的两则文件，一则是财政部联合发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，下称“50号文”），另一则是财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号，下称“87号文”)。
50号文和87号文用负面清单的形式基本封堵住地方违法违规融资新旧渠道，这些渠道包括融资平台公司、PPP模式、政府性基金以及政府购买服务。
在此前剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能之后，50号文重申自2015年1月1日起融资平台公司新增债务依法不属于地方政府债务，强调地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
在封堵地方借PPP或政府出资的各类投资基金变相举债方面，50号文申明，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
87号文也给出了地方借政府购买服务违规举债的详细负面清单，铁路、公路、机场、水电煤气等基础设施和储备土地前期开发，农田水利等建设工程都被囊括在内，建设工程与服务打包的政府购买服务形式也被禁止。另外，金融机构和非金融机构提供的融资行为也被严禁纳入政府购买服务范围。
力度冲击较大
一位地市级财政人士告诉第一财经记者，这一轮地方债管理力度比较大，对一些负债较高、融资需求较大的地方产生的影响更大。当地正准备学习其他地方的融资模式，国家印发了50号文和87号文制止了这些模式，他们也就顺势放弃了。
温来成认为，从对地方违法违规举债担保处罚力度加大，直接问责到人，再到50号文、87号文进一步明确政府融资哪些不可为，这一轮地方债管理对地方影响非常大，债务管理进一步得到规范。
根据50号文，全国各地在7月31日前组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。
江苏、广西等地也随后发文，全面开展排查行动规范政府举债融资行为，今后各地不得出现50号文禁止的各类行为。重庆市也专门发文加强地方融资平台公司管理，清理并分类处理融资平台公司债务，强调今后融资平台公司不再具备政府融资职能，不得再新增政府债务。
杨贺龙告诉第一财经，在包括政府购买服务、PPP模式等变相融资渠道被禁后，不少政府官员来询问是否还有其他办法融资，并且强调这些融资模式必须在其他地方有成功案例，别的地方做过自己才敢做。
上述地市级财政人士告诉第一财经，87号文出来之后，地方官员不好把握一些民生项目融资是否合法合规，一些项目已经开工建设，比如几十个亿投资额的项目已经花掉了几个亿，后续的融资受到影响，成为当地头疼的问题。不少地方已经向上反映这一轮地方债管理新规实施后地方碰到的实际操作难题。
杨贺龙认为，这一轮地方债加强管理一大目的是让地方举债“可视化”，在堵住政府购买服务等灰色融资渠道后，让地方政府举债更加透明，也借此倒逼地方政府改革提高资金使用效率和公共服务效率。地方债规范强监管仍会持续下去。
根治还需“开正门”和配套改革
在控制地方政府债务风险方面，不仅需要严格执法，堵住地方违法违规举债“后门”，还需要进一步开大“正门”，以满足地方政府发展经济所需的融资需求。
上述财政人士表示，目前地方政府债券额度远远满足不了当地融资需求，希望下一步能够适度赋予市级政府举债权力。
2017年我国地方政府债券额度约1.6万亿元，分配给31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市。市县政府举债需要在分配的额度内让省级政府代发。
温来成认为，与国际相比，我国地方政府债务风险可控，未来地方政府债券额度可以适度扩大，来满足地方融资需求。条件成熟时，也可以赋予一些发达的中心城市自主发债。
财政部也正在推出地方政府具体品种专项债券，发挥市场作用来约束政府举债行为。
比如今年6月1日，财政部和国土资源部公布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，首先在土地储备领域试点发行专项债券，该债券对应具体土地项目，以实现项目收益和融资自求平衡。
财政部有关负责人表示，在严格执行现行法规关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。
专家认为未来还可能发行市政建设专项债券、交通运输设施建设专项债券等。
社科院学部委员李扬近日撰文表示，深入探究政府债务特别是地方政府债务累积且屡禁不止的根源，体制性因素显然占据首位。因此，要从根本上防范和化解潜在的政府债务风险，需要进行深层次的体制性改革，并有效控制债务增量。
他提出的措施包括进一步硬化地方政府的预算约束，进一步有效动员民间资本进入基础设施和公共服务领域，进发挥PPP在地方资本性项目融资中的关键作用，还需在制度设计上对民间资本形成足够的吸引力。理顺中央与地方间的财政关系。
“为改变因支出责任和收入权利非对称性分权而衍生的地方政府融资压力，除了合理划分事权之外，还应设法增加地方自主性财政收入为核心目标，完善地方主体税种，合理划分共享税，改革税权过度集中的体制。”李扬称。
智库建言 | 尽快给“87号文”打补丁
来源：《中国发展观察》2017年第12期
作者：陈少强 中国财政科学研究院
针对一些地区违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等造成财政金融风险扩大的问题，2017年5月28日，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”）。87号文初衷是叫停违法违规的政府购买服务，但在实践中也存在“一刀切”和“按起葫芦浮起瓢”的问题，不利于问题的解决。本文建议，尽快出台87号文的补充通知，对87号文出台之前的政府购买公共服务项目分类施策，避免政策误伤，并加强政策沟通协调和政策预评估工作。
87号文执行中面临的问题和风险
87号文给地方政府、平台公司和金融机构等释放了强烈信号，有利于规范地方购买服务工作。但据调查，87号文在执行中也面临一些突出矛盾和风险，亟待妥善解决。
（一）正面和负面清单管理的冲突
87号文之前的政府购买服务是按照正面清单方式进行管理的。《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）指出，基本公共服务（公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等）可以通过政府购买服务的方式提供。
2014年1月份水利部出台的《关于深化水利改革的指导意见》指出，“逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。”
2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）指出，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”
2016年2月22日，财政部和交通运输部发布《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号），对公路水路交通运输领域政府购买服务进行了规定，明确公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等四大类属于购买服务的内容，其中公路服务事项包括：农村公路建设与养护、政府收费还贷(债)高速公路服务区经营管理、公路桥梁隧道定期检查和检测、公路信息服务等服务事项。按照34号文的规定，“农村公路建设”属于政府购买服务的内容。
对于地方政府而言，选择什么样的公共服务提供模式由地方政府根据实际情况来确定。地方政府自然会选择有利于操作的公共服务提供方式：相对于复杂流程的PPP项目而言，地方政府选择购买服务的方式提供公共服务也无可厚非。
而新近出台的87号文则规定：“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”换言之，87号文对前述文件所提及的水利工程建设、农村公路建设、土地储备的政府购买服务项目给与了事实上的否定。这样一来，同一工程服务项目既有正面清单管理，又有负面清单管理，造成地方政府和相关市场主体无所适从。
（二）政策执行出现盲点
87号文并不是对所有工程建设领域的政府购买服务提出负面清单管理，也对国家明确支持的政府购买服务领域开了口子，如87号文第三条指出，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”但是，对当前党中央和国务院同样关注的地下综合管廊项目（见国办发〔2015〕61号）、海绵城市（见国办发〔2015〕75号）的建设则没有明确提出否定性意见。在87号文严厉的政策背景下，地方政府对这两类城市建设项目能否采取政府购买服务的方式推进，仍担心触犯政策红线，因而对这两类项目的推进持观望态度，举棋不定。
（三）影响项目执行进度
87号文对政府购买服务类项目的影响直接，尤其是对大量实施政府购买服务的地区更为明显。据了解，东部某市因直接融资成本低且金融机构认同度高，采用政府购买服务从事项目建设，开发行、农发行等给到对应项目的融资期限可都是10—30年，总量达到上千亿。87号文刚颁布没几天，该地区所有的银行停止已签合同业务的放款了。银行部门的态度是，如果87号文不做调整，银行将暂缓所有贷款，这给当地市政建设带来的影响将是全面而深远的。
87号文也会短期影响PPP项目进程。一般认为，87号文的出台会对PPP是政策利好——通过政策挤出效应将不规范的购买服务项目转到规范的PPP项目上。但这种政策利好是中长期意义上的，短期看来未必如此。首先，PPP操作流程相对复杂，远水解不了近渴，PPP不能马上解决政府已开工政府购买服务项目的资金断链问题。其次，87号文对当前已实施的PPP项目也有一定的负面影响。这是因为，当前我国60%以上的PPP项目都是以政府付费为主要模式，对金融机构而言，政府付费就是政府采购（购买），既然政府叫停了建设工程类的政府购买公共服务项目，那么PPP项目中的政府付费（购买）项目同样存在着类似的问题。在87号文“坚决制止”的大背景下，金融机构担心政策的多变性和政府支付能力不足而采取观望的态度，这对已经和即将上马的PPP项目，以及正在论证中的PPP项目都会产生一定的负面影响，从而加剧了PPP项目落地难的矛盾。
（四）法律和社会安全风险不容忽视
在87号文出台之前，一些政府购买公共服务项目已完成了政府相关部门的审查（如发改委的可研批复，国土部门的用地审查批复，规划部门的项目规划批复，环保部门的环保审查批复等），政府采购程序已经启动（如纳入政府采购公告、明确采购主体、纳入政府购买服务目录、列入政府采购预算、完成财政可承受能力评估以及列入地方人大常务委员会预算公告），地方政府和社会资本的政府购买服务协议已经签署，银行已经完成对购买服务项目的授信，有的公共服务项目已按照进度拨付银行资金。这些程序都公开合法，而87号文紧急叫停地方政府购买服务项目，将导致行政法规（87号文）与法律法规（如合同法、公司法等）的冲突。这些购买服务项目涉及金额大，时间长，利益关系敏感，一旦政府和社会资本（社会力量）在政策理解和实施操作上出现歧义，其法律风险不容忽视。
87号文出台，也有可能诱发社会公共安全事件的发生。虽然87号文对党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项持支持态度，但这并不意味着这些项目不存在公共安全风险。由于这些政府购买服务项目期限一般较长（限均通常为15-20年），而87号文只承认前三年纳入预算的政府购买服务是有效的，后面年份政府预算无法保障。对于先前同意拨付长期资金的银行（如国开行、农发行等）而言，这意味着巨大的经营风险，于是银行放贷的态度转为谨慎，甚至不少银行暂停所有贷款服务，结果政府购买服务项目资金链条出现断裂问题，那些签署了征地拆迁协议老百姓不能及时足额拿到拆迁款，从而引发社会问题。
相关政策建议
87号文有应很强的针对性和应急性特征，但其可操作性不够，建议尽快出台补充通知，对87号文的有关内容进行补充，并加强部内和部际间的协调沟通与政策预评估工作。
（一）尽快出台补充通知，分类施策
建议按照实事求是、平稳过渡的原则，对87号文出台之前的地方购买服务项目分类施策，而不应“一刀切”：对已经纳入预算、完成政府采购程序并签署政府购买服务合同的项目，继续按照原来政府购买服务的协议执行；对正在谈判的购买服务项目，实施紧急叫停；对下一步即将实施的政府采购公共服务项目，按照87号文的精神执行。
（二）加强政策沟通和预评估
1. 加强政策协调沟通
加强财政部内相关司局（预算司、综合司、国库司、金融司、经建司等）的协调，尤其在政府购买服务、政府采购、PPP相关政策层面要加强政策沟通。目前，将政府购买服务与工程建设简单分开的做法有失公允。因为，工程建设和工程服务是很难区分的：工程建设的目的是提供工程服务，工程服务以工程建设为载体，工程服务过程也伴随着工程建设的过程。以公路养护服务为例，公路养护既伴随着公路的维护和修理，也伴随着工程建设。因此，建议财政部有关司局在出台涉及政府购买服务、政府采购和PPP的相关政策文件时，要加强沟通，避免各说各话，造成地方在执行中央文件中无所适从。
此外，建议加强财政部与其他部委的协调沟通，明确指出地下综合管廊、海绵城市等工程服务可以继续实施政府购买服务，以保持相关政策的连续性和稳定性。
2. 政策出台之前进行预评估
出台政策之前，建议对拟出台的政策进行政策预评估，征求相关主体（其他部委、金融监管机构、地方政府、企业以及公众等）的意见，评估政策出台的可行性和潜在的经济社会风险，避免造成政策误伤。
