小白解析：国资委就央企参与PPP项目的风险管控征求意见
来源：PPP融资小白（专栏）
一直以来，PPP属于政策较为密集的领域。近期的主要新政策，一是上交所和深交所就PPP项目资产证券化正式发布的关于挂牌条件确认和信息披露指南，另一个则是圈内流传的国资委办公厅下发的《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿）。今天就先来聊聊后者，PPP的资产证券化留待以后有机会再和大家交流。
一、征求意见稿主要内容
由该份征求意见稿可知，政策出台的背景是：随着中央企业积极参与PPP项目，有关业务增长迅速。但由于PPP 项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了中央企业的财务风险。因此，从国资委的角度来看，有必要加强中央企业PPP 业务的财务管理，以防范财务风险。该征求意见稿的主要内容包括：
第一、明确财务承受能力边界。要求各中央企业紧密围绕集团发展主业和战略规划，审慎研判开展 PPP 业务，拟开展的企业要结合自身实际，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流和资产负债状况等，明确自身 PPP 业务财务承受能力上限，对 PPP 业务实行总量管控；
第二、严格财务风险源头管控。要求强化 PPP 项目源头管控，有效防范 PPP 项目财务风险。应当高度关注 PPP 业务对企业财务结构平衡的影响，建立健全 PPP 业务管控体系，明确决策权限，坚持“事前算赢”原则，严格项目筛选，规范有序参与市场竞争，从源头防范 PPP 投资财务风险，确保有限财务资源发挥最大效用。
第三、优化项目资金安排。要求在 PPP 项目中，应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定权益债务融资比例、股权比例，努力降低综合融资成本，并重点做好项目运营合作安排，确保合理回报，实现合作共赢。此外，对中央企业的PPP项目融资强调：在 PPP 项目股权合作中，应坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的，原则上应当由项目自身资产或股权投资担保，确需股东担保的，应由各方股东按照出资比例担保。
第四、规范 PPP业务会计核算。要求各中央企业应当按照“实质重于形式”原则，根据《企业会计准则》相关规定规范会计核算。
二、政策影响
目前该份文件尚未见正式发布，仅为圈内流传。同时，就算正式发布，也仅是征求意见稿。但应该看到，如果该份文件正式实施，将对中央企业参与PPP甚至对整个PPP市场产生深远影响：
第一、不利于央企参与PPP市场。由于国资委明确要求对PPP业务实行总量管控，预计对中央企业参与PPP项目将产生较大影响。根据明数数据统计，截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元，其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元，占全国项目成交总金额的比例为52.36%，是PPP市场最主要的社会资本。如果总量管控，那么央企参与PPP项目的总量必然会下降。由于实操中很多PPP项目是由央企参与策划并推动地方政府发起，因此央企参与总量下降可能也会对整个市场的PPP项目数量和项目推出进度产生影响。
从笔者的角度来看，这未尝不是一件好事。其实目前PPP市场一个很大的问题是，发展的速度太过快了！发展太快带来的问题是：第一、带来透支：对地方财政的迅速透支，对目前政策法规的透支；第二、带来乱像：因为太多项目急着上，很多工作做的不够充分，各种乱像横生。
从市场的长远健康发展而言，缓一缓未尝不是一件好事。
第二、不利于融资。由于央企的市场份额最大，因此金融机构的主要融资对象就是央企。但该份文件进一步提出，应该坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。
PPP市场巨大，央企之间的竞争激烈，因此任何央企都不会轻易放弃这个市场。笔者曾经写过一篇PPP融资吐槽，就是关于央企不增信和银行要求增信的矛盾问题。国资委对于央企融资的要求，将加剧目前PPP项目融资的难度。
第三、有利于地方国企和民企。从市场参与主体的结构角度来说，该份文件对央企参与PPP提出限制，那么必然有利于地方国企和民企提高市场份额。
第四、有利于产业投资机构。目前市场上陆续出现了一些PPP的产业投资金融机构，他们联合央企，由央企提供施工和运营，他们提供资本金，从而实现优势互补。该模式符合国资委要求的”同股同权”引入股权资金的要求。
当然，产业投资机构目前能够参与的项目估计较为有限，同时国资委的这份文件尚未出台也未正式实施，因此，对央企来说，政策方向比较明显，现阶段能够尽快推动落地的项目必须得抓紧，“有花堪折直须折，莫待无花空折枝”。
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