冬日暖阳，清控伟仕咨询刘世坚对国家发改委PPP新规快评
来源：P3带路
昨天国家发展改革委正式印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，从十个方面促进政府和社会资本合作（PPP）模式。
P3带路评：2014年以来所形成的PPP市场格局，在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预（2017）50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）四份重磅文件发出之后，已经发生相当程度的裂变，后续效应也在持续发酵当中。此文援引“国办发[2017]79号”文，力挺民间资本参与PPP，反映出PPP政策导向及相关工作侧重点的细微变化，相关各方不可不察。
一是创造民间资本参与PPP项目的良好环境；
P3带路评：好的政策还需要靠谱的措施加以落实。十九大报告明确提及的“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展”，在这里得到了明确响应。PPP政策、规划和实施方案的制定，如能与PPP项目的法定操作流程（如市场测试）相结合，逐步摆脱“闭门造车”的惯性，同时避免暗箱操作，其实不仅仅是民营企业的利好，也有利于政府方及PPP项目本身。此外，“绿色通道”的提法很好，但可能面临PPP模式与现有法律法规之间的冲突。如无上位法的保驾护航，地方政府部门的魄力和担当就会显得尤其重要。
二是分类施策支持民间资本参与PPP项目；
P3带路评：“分类施策”的路子是对的。上述“支持”和“鼓励”如要落到实处，还有以下几方面的工作要做。其一，注意加强对PPP项目采购要求的精细化管理，从项目评审、招采标准入手，主动引导市场及社会资本的价值取向及资源整合方向。其二，加大PPP相关政策，特别是新政策的宣贯与解读，压缩踩线操作的空间，但对真正有意义、有效果的创新，则需“网开一面”，甚至要主动为其缓解政策法规反应滞后所带来的不合规风险。其三，加强对PPP市场上的两大“玩家”——地方政府和央企的规范和引导。在这方面，前述四份重磅文件其实就是很好的药引。金融风险防控的大势之下，各方均应有所为而有所不为，民营资本确实也迎来了难得的发展机遇，如人饮水，冷暖自知。
三是鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产；
P3带路评：增量固然好做，却是10%的天花板和地方债不能承受之重。存量资产处置是PPP领域里的硬骨头，但是做好了，无疑也是一座富矿。对于发改系统一直关注的混改和投融资机制改革，以及财政关注的政府治理模式的转变，都有可能带来焕然一新的局面。对此，地方政府、央企国企、民企外企和金融机构，都要予以充分重视。此外，本段提及“避免项目规划选址、征地拆迁等比较复杂的前期工作由民营企业承担”，应该是指不宜强行要求民营企业承担此类前期工作及其可能蕴含的风险，但是如果民营企业有能力而且有意愿，也应可以依法参与此类工作。
四是持续做好民营企业PPP项目推介工作；
P3带路评：优质项目推介，地方政府的积极性和实质性努力至关重要。而要抓住这项工作的牛鼻子，实实在在的政策红利（补贴补助、利率优惠、税收优惠、创新模式保护等等）怕是不能少。
五是科学合理设定社会资本方选择标准；
P3带路评：社会资本的选择标准和评分导向从来都是一个大问题。虽说一个巴掌拍不响，“重建设、轻运营”之风的根源主要还在项目发起方。另外，当前PPP项目的类型（偏公益类和准经营性）、回报机制（偏政府付费）和各方偏好，也确实让真正有运营能力和创新创造能力的民营企业难有用武之地。仅从这个角度而言，PPP玩家们新近面临的“高压”和“紧缩”，其实可以成为中国式PPP激浊扬清、正本清源的推手，大家不妨更乐观一些。
六是依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同；
P3带路评：段内容给PPP项目合同点穴。“价格调整机制”、“绩效标准”、“排他性”保障、“合理补偿”、“合法退出”均为PPP合同之精髓所在。在PPP项目实践当中，比较糟糕的PPP合同，也往往会在以上这些方面露怯，无一例外。
七是加大民间资本PPP项目融资支持力度；
P3带路评：和央企国企相比，“融资难、融资贵”一直都是民营企业的痛点，也是其风险防控的最大软肋。此段提出从五个方面加大对民企融资的支持：政府投资、政府出资的PPP基金投资、金融产品创新、资本市场和信用评级，全面精准，条条都是干货，但是落实起来绝非易事，相关政策和市场环境匹配也是比较重要的外部条件。
八是提高咨询机构的PPP业务能力；
P3带路评：仅就现状而言，PPP领域内咨询机构鱼龙混杂的局面已经形成，加之涉及地方利益保护，短期内估计难以改观。一方面，咨询机构自律的工作确实需要加强，中国国际工程咨询公司近期牵头发起设立“中国PPP咨询机构论坛”就是一个很好的开端，接下来也会有很多工作要做。但是另一方面，作为PPP项目发起方的地方政府也应适当调整对PPP咨询工作的认知，在咨询费花到位的前提下提高对“两评一案”及社会资本采购的要求才是正途。“低价优质”的外脑不符合正常的商业逻辑，基本上是不存在的。
九是评选民间资本PPP项目典型案例；
P3带路评：少而精的典型案例筛选和宣传，一直都是发改系统坚持的做法。“在安排PPP项目前期工作中央预算内投资时予以倾斜支持”值得期待。
十是加强政府和社会资本合作诚信体系建设。
P3带路评：“黑名单”对“新官不理旧账”，以及除此以外的地方政府违约行为是否能够形成有效约束，还有待观察。
总结：再度提及“优化供给结构”。如我们此前所说，PPP模式确为供给侧改革的重要抓手（旧文参阅：供给侧、引力波和PPP），也是国内当前经济政策的最大共识之一。民间资本的参与，既是挑战，也是机遇，但是机遇从来只会垂青有准备的人。对PPP相关政策导向的精准把握和预测，对游戏规则的适应和掌控，以及政策法律环境的稳定可预期，是民间资本投身PPP新浪潮的三大护身符，缺一而不可。
作者：刘世坚
清控伟仕咨询-总经理，刘世坚是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家、中国国际工程咨询公司、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会轨道交通项目PPP国际标准制定委员会专家、亚洲开发银行注册专家、E20研究院特约研究员（PPP项目资产证券化）、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、国家发改委第二批PPP示范项目评审小组成员、能源组组长。
