2017年11月15日 09:17:51 开伟观察

本文来源《法人》赵青余丰慧莫开伟

「发审委制度的进一步完善,映射的是证监会审核权力的变化。在资本市场朝着市场化、法治化、国际化方向改革的当下,如何既能从源头上提高上市公司质量、防范欺诈上市风险,又能强化发审委制度运行的监督管理,打造忠诚可靠、干事创业的发审委队伍,始终是发行监管制度改革要关注的问题」

发审制度一直是证监会监管权力范围内最受关注的一块功能,一路走来改革从未停歇,争议从未消弭。核心就是行政权与监管权的厘清。

2017年7月7日,证监会公布了修订后的《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》(以下简称《发审委办法》),在《发审委办法》修订两个多月后,9月30日,证监会发布公告,正式确定了第十七届发行审核委员会委员,可谓结构丰富、阵容豪华。其中最重头的为证监会宣布将主板发审委和创业板发审委合并,委员总人数由60名增加至63名。

这让存续八年的创业板发审委从此宣告退出历史舞台,而“升级”之后的新发审委,则按照新的规则继续运行。可以看到,新股发行改革正在以一种更加温和的节奏推进。

发审制度再优化

赶在国庆长假的最后一个工作日,中国证监会发布《关于聘任中国证券监督管理委员会第十七届发行审核委员会委员的公告》,经证监会2017年第6次主席办公会议审议决定,共63人被正式聘任为第十七届发审委委员。在这63名委员中,有33位来自证监会系统,包括证监会机关、会管单位、证监局和交易所,且均为专职委员;有6位来自国家部委;24位来自此前的公示名单,包括高校、证券公司、会计师事务所等市场专业人员。

此前,主板发审委委员为25名,创业板发审委委员为35名,其中中国证监会人员5名,其余为中国证监会以外的人员。

对于新一届发审委的组建,监管层寄予了很大希望。

为了规避遴选乱象,强化发审委委员的职责与相应的监督机制成为了本次修订的重点。新版发审制对发审委的选聘要求更为细致与严格。除了原来的由中介机构和相关协会推荐发审委员候选人、候选人公示、证监会进行核查和资格审定之外,修订之后,证监会设立发审委遴选委员会,增加面试和考察环节。

除此之外,《发审委办法》还减少了委员任职期限,将委员连续任期最长不超过三届,改为不超过两届,每年至少更换一半;同时,强化委员推荐单位责任。发审委委员因违法违规被解聘的,取消其所在中介机构五年内再次推荐发审委委员的资格。

证监会发行审核委员会是证券发行制度中的重要组织,其职权行使与证券发行核准制密切相关。在核准制下,发审委需要对发行申请人进行实质审查,使其自身处于行政权力与商业判断的紧张关系中。为此,发审委采用了公私结合的组织结构,试图使其做出的审核决定更贴近市场。但由此也引致了发审委属性不清、委员身份不明、利益冲突缺乏有效约束等弊端,损害了证券监管的专业性、有效性和权威性。因此,发审委制度的完善应当成为证券发行监管制度改革的关键点和突破口。

著名财经金融专家余丰慧在接受《法人》记者采访时表示,应该肯定的是,本次发审委改革缩短任期以及追责规则的制定,是个好的开端。发审委一定是有权力的同时还要有责任,并且还要有追究责任的办法。

“权责挂钩,一旦IPO审核后一上市就变脸,就层层追究,谁审批谁负责。但归根结底,IPO改革还是要走向阳光、透明、公开的注册制,而非审批制。”余丰慧说。

此外,值得注意的是,根据监管要求,从本届发审委开始,不再有创业板和主板(含中小板)发审委之分,业内亦将本届发审委称为“大发审委”。

对此,北京东卫律师事务所执行主任张世国在接受《法人》记者采访时表示,自2009年创业板设立以来,与主板发审委合并实际系大势所趋,此举有利于统一审核理念,推进IPO节奏市场化及IPO定价市场化。同时,也是作为注册制的配套措施,也为未来沪深港“新股通”做准备。

张世国称,证监会将主板发审委和创业板发审委合并意义重大:一是有利于细化并区分主板与创业板IPO的标准,并使该标准更具有可行性和操作性;二是由相同的人员按照统一的标准去审核,并且把控不同的尺度和标准,使得IPO更加公平,审核效率得到更快的提升;三是作为注册制到来前的配套措施,为注册制的到来做好上层架构和协调;四是有利于从源头上提高公司质量,提高发行审核工作的公信力。

北京国枫律师事务所刘雅婧律师在接受《法人》记者采访时也表示,除了财务指标的差异化外,主板(含中小板)、创业板在审核理念和审核标准方面已经趋同。主板发审委与创业板发审委合并,有利于统一审核理念和标准,防止各板块之间因审核人员的不同导致审核尺度的差异,优化配置行政资源,提高发行审核效率,也有利于支持符合条件的创新创业企业登陆创业板市场或其自主选择的主板(含中小板)市场。

余丰慧则认为,主板和创业板合并审核,监管层的思路是统一标准、提高审批效率。但由于创业板的兴起,是要建立像纳斯达克那样一个市场,如果要在一起审核的话,发审委员在知识结构方面如何把握对传统产业和新兴技术产业的区分,是一个比较大的问题。

“分开有分开的好处,合并有合并的好处,就看如何把握。目前主板和创业板合并审核,站在审核制这个角度,是IPO改革的一个过渡性的措施。”余丰慧认为。

盈利能力、关联交易成关注焦点

10月17日,新一届(第十七届)发审委正式“亮剑”,审核7家拟上市企业申请,其中六家首发项目过会,两家公司被否,分别为山西壶化集团股份有限公司和浙江双飞无油轴承股份有限公司。

按照今年新颁布的发审委办法,每个上会的首发项目都会经过发审委七名委员的投票审核,表决投票时同意票数达到五票为通过,同意票数未达到五票为未通过。在此之前,拟上市的企业已经通过了重重关卡,包括了受理、见面会、问核、反馈会、预先披露、初审会等,在“严把新股质量关”的监管要求下,能走到发审委这步还要经过现场检查抽签。

同时,为了避免此前固定组别带来的弊端,参与发行审核的七名委员采取一次一授权,电脑摇号产生当期的发审委委员,不固定召集人,不固定组,临时组建发行审核团队。因兼职委员时间上不能保障随时参与审核,所以过去这一周的8家企业审核均由专职委员完成。

自新股生态出现变化以来,市场对新股的关注不再是“高发行价、高发行市盈率、超高的募集资金”,而是信息披露的准确性、真实性,以及是否具有持续的盈利能力、是否合规可控。

从上会项目的问询情况来看,新一届发审委的目光仍紧盯这些“敏感”地带,且狠抓细节,每一家上会企业的问询问题都在四五个大类,企业持续盈利能力、关联交易情况、业绩及其客户合理性、内控制度等成为关注重点。

从审核情况来看,首发申请被否的壶化股份,关联交易遭关注。根据发审委意见,壶化股份报告期内与参股公司中煤平朔发生关联销售,且参股公司的其他股东向发行人进行了资金补偿。发审委要求壶化股份,说明山西中煤平朔宇辰向发行人进行资金补偿的原因、性质和金额准确性等,是否符合商业逻辑和具有持续性,是否存在潜在法律纠纷,是否向发行人输送利益等。

此外,业绩及其客户合理性、内控制度也被关注。被否决的浙江双飞轴承,该公司报告期存在与前五大供应商之一的嘉善精业特种金属材料有限公司签订无实质业务的采购合同,以此向银行申请贷款的行为,以及收入确认跨期、成本费用分摊跨期、其他费用跨期等各项不规范情形。发审委对此十分关注,在发审会上进行了详细询问,并分别要求该公司就是否建立有效的财务会计制度和内部决策程序,以保证公司运行效率、合法合规及财务报告进行说明。

张世国说,发审委通过关注上述重点,体现了发审委对企业IPO从严审核的态度和改革思路,宁缺毋滥,审核的内容更加细致,更注意细节,更注重考察企业的内功和规范经营。

过去,拟IPO公司通过调整会计处理方式、压缩员工薪酬、进行关联交易等方式虚增利润的行为已经无处可藏。只有主营业务发展稳健、规范,内生增速快的拟上市公司才可能顺利过关。

同时,大发审委的改革,还体现了对投资者予以保护的态度和思路,发审委作为企业IPO的“看门人”,在提高上市门槛的同时,也为投资者的保护把好了第一道关。

刘雅婧对此表示认同,她强调发审制度重点关注拟上市公司在真实、完整进行信息披露后,是否具有独立应对市场的能力,是否具有较高的成长性。证监会现在只欢迎主营业务发展规范、稳健、有潜力的公司登陆A股,而持续盈利能力则是重中之重。

如果存在业绩下滑情况,发行人要结合与同行业公司比较,分析业绩下滑的原因,是否与同行业存在较大差异,是否影响发行人持续盈利能力,是否有足够措施应对市场变化特别是区域市场的变化。以上问题如果无法让发审委相信拟上市公司仍具有持续盈利能力,则必然影响审核结果。

中国地方金融研究院研究员莫开伟在接受《法人》记者采访时亦表示,从证监会此次组建发审委人员构成及第一次IPO审核情况看,可圈可点的“亮点”不少:

首先,这一届发审委增加了专职发审委员的数量,且多数来自监管层,充分体现了监管层对IPO从严审核的态度。新一届发审委的人员组成结构及阵容,比较宽泛,能使IPO企业得到全方位、多角度的监管,推动IPO审核更加全面、客观、公正,为资本市场承担起保驾护航的责任。

其次,主板发审委和创业板发审委的合并,既提高了IPO发审效率,又提高了更多IPO企业的便捷度,更有利于发审委拿着统一、规范、标准的“衡量器”来度量所有IPO申报企业,更好地助推我国IPO企业上档次、上质量。

另外,第一届大发审委首次审核五家IPO企业申请,四家获得通过,一家未获通过,通过率为80%。这释放出新一届发审委成员们会执行证监会从严审核的监管政策要求,秉承以往严格把关的审核风格。

防范“寻租”现象

发审委员手握企业上市的生杀大权,是业界一直关注的问题。从现实情况看,一个企业是否符合上市条件,发审委员往往自己就可以做出决定,只要觉得这家企业哪方面“还不行”,他们就可以决定将这家企业退回。

在权力寻租滋生暴利的诱惑之下,对于权力的追逐与博弈甚至演化为一场闹剧。

此前被曝光的王小石向上市公司出卖发审委委员名单一事,使市场对于发审委的诚信尽责发生深刻怀疑。

2014年1月,第九届发审委委员温京辉涉嫌天丰节能造假被采取15年证券市场禁入措施。

同年9月,第十六届主板发审委委员邓瑞祥因此前“老鼠仓”涉案金额近7亿元,非法获利854.53万元。

第六届创业板兼职发审委员、科技部高新技术发展及产业化司副司长胡世辉,利用管理科技项目的便利,为他人谋求利益,收受贿赂。

2015年6月,证监会发行监管部处长李志玲因配偶违规买卖股票被开除并移送司法机关。

同年8月,中国证监会投资者保护局原局长李量违反廉洁自律规定,收受礼金;利用职务上的便利为他人谋取利益,收受贿赂。

同年11月,中国证券监督管理委员会党委委员、副主席姚刚涉嫌严重违纪,接受调查。

第七届、第八届兼职发审委员冯小树因为突击入股拟上市公司,以300万元的本金撬动2.48亿元的收益,发审委员的暴力寻租内幕着实令人瞠目。

对于业界质疑,监管层多次表态并调整、改进现有的发审制度,实际上发审制度自成立至今曾经历四轮变革和修改,不过业界对其评价是停留在技术细节上的修修补补,按下葫芦起了瓢,未触及实质性问题。

余丰慧说,目前我国发审制度存在很大漏洞,特别是IPO阶段的公开性和通明度——宽严把握以及自身腐败等方面都存在问题。一些上市公司信息披露的真实性和财报的真实性市场存在质疑,有的甚至刚刚上市,就被发现财务造假、信息披露不完整,甚至是欺瞒投资者。本质上来说,审批制的目的就是保证上市公司IPO的所有资料都完整、真实、公开和透明,至于上市公司的盈利性,则不是重点。因为根据现在的新兴产业,包括新经济新技术这一类的企业,它们的盈利周期比较长,虽然目前是亏损的,但其成长性比较好。因此,审核制按照当前这种修修补补的思路对IPO的把握,还存在偏差。

著名经济学家宋清辉在接受《法人》记者采访时对此表示认同,他发表观点称,现行的发审制度弊端重重。例如,职责不清、处罚不明、处罚不力等积弊严重,出了问题每个人都在推卸责任。发审制度历经多次改革,但满意度有限,唯有废除发审制度才是最好的改革。在退市制度日益完善的大环境下,推进发审制度改革的大旗都指向了注册制。唯有大力推行注册制,A股才有望完全市场化,类似的金融腐败才可能被最终杜绝。

深化发审制度改革

张世国进一步分析说,现行发审制度是具有中国资本市场特色的制度,必须予以辩证看待,这一制度在过去相当长的一段时间内,起到了积极的作用,但也存在一些弊端,具体体现在:

首先,发审委委员来自各行各业,多数系兼职工作,工作时间难以得到保证,并且审核时间非常短暂,在有限的时间内,审核企业能否公开发行股票,实在系匆忙上马。

其次,现行的发审制度缺乏相应的透明度,长期固定的几十名委员也为企业公关创造了条件。

再次,发审委委员个人责权不统一,存在产生权力寻租的可能,无形中增加了发行的不公平性,以及交易成本的增加。

最后,现行发审制度的规定,并不允许企业与发审委员直接接触,他们之间的沟通只能由券商或发行部内部人员传递和汇报信息,这就造成了企业与发审委之间联系脱钩,发审委人员难以了解到企业的真实情况。

刘雅婧亦表示,现行发审制度是极少数发审委员手握拟上市公司的生杀大权,存在权力寻租的可能性,同时,审核标准和审核规则与证监会和交易所公布的书面文件并不完全统一,如关于持续盈利能力、关联交易、劳务用工等的审核标准随审核年份不同而波动,是现行发审制度存在的漏洞。

此次大发审会组建引发市场高度关注,而且更令人关注的是这些发审委员在未来IPO审核把关中的客观公正形象,尤其会让广大投资者在心里发问:这一届发审委员能否都过得了廉洁自律关?

“对于如何防止发审委员寻租腐败,对于这个问题,我非常悲观。”余丰慧说,“只要有审批制,就有腐败,因为这样的审批制是绝对的权力,绝对的权力就可能产生绝对的腐败。尽管目前有追责等制度,但都没有很好地解决发审委员用权过程中的寻租腐败问题。这样的约束机制到今天为止都在探讨,特别是对IPO审批阶段,发审委员一票之差就可以决定一个企业十亿、几十亿,甚至上百亿的融资额度,就决定一个企业为此花费了三年、五年,甚至更多时间都随之泡汤。在如此大权力的基础上,一旦审核上市,企业就会带来丰厚的利益,在这种情况下,拟上市公司肯定会不惜血本,甚至行贿、拉拢发审委员。发审委员就成为了他们行贿和腐蚀的一个目标。”

宋清辉亦认为,发审委的工作之所以会令广大投资者失望,这是由发审制度及A股市场制度建设的弊端所决定的。尽管发审委的工作对A股市场来说很重要,但更重要的还是要有一个完善的发审制度、IPO制度以及A股市场的制度体系。

张世国表示,通过《发审委办法》对发审委委员的任期、追责、限制等,可以看出证监会是希望通过加强发审委的力量,强化发审委选聘工作,并以此来增强发审委委员的责任感和使命感,进而提高发审工作的质量,以便为A股市场把好“入口关”。

对于新一届发审委能否承担起为A股市场保驾护航的责任,目前而言,无论是持肯定还是持否定态度,盲目下结论还尚早,应理性对待,也有待于实践的检验。并且,新一届发审委的首秀,还不能完全脱节于上一届发审委的审核风格,一次审核并不能代表其风格和全部,更重要的是还要看未来表现和实际效果。但从投资者和上市公司的角度来讲,大发审委的存在注定是暂时的和阶段性的,随着注册制的到来和配套措施的不断完善,大发审委必将退出历史舞台。

发审委制度的进一步完善,映射的是证监会审核权力的变化。在资本市场朝着市场化、法治化、国际化方向改革的当下,如何既能从源头上提高上市公司质量、防范欺诈上市风险,又能强化发审委制度运行的监督管理,打造忠诚可靠、干事创业的发审委队伍,始终是发行监管制度改革需要关注的问题。

“要想根本解决寻租腐败问题就得走向注册制,取消审批制。同时必须全方位地建立投资者保护制度、投资者赔偿制度和对企业造假的惩罚制度。”余丰慧告诉《法人》记者。

宋清辉建议,完善发审制度,一是要强化“以信息披露为中心”的审核方针,转变发行审核的理念。证监会在《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》中就明确提出:发行监管部门和发审委依法审核发行申请文件和信息披露内容的合法合规性,不对发行人的盈利能力和投资价值做出判断。

二是要出台配套制度,多管齐下形成合力。发审制度绝不能够单兵作战,而是应当有一系列的配套制度与之配合,才能够确保发审制度的有效运行和完善。与此同时,应加大处罚力度,震慑证券违法行为。

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