2008年金融危机之后，英国金融监管改革和宏观审慎框架的建立颇具代表性，本文旨在通过总结和分析英国经验，为我国完善宏观审慎政策框架提供参考和借鉴，探索未来的金融改革方向，更好地发挥“货币政策+宏观审慎政策”双支柱政策框架的作用。
“货币政策+宏观审慎政策”双支柱框架2015年12月29日，中国人民银行在官方网站发布消息称，将部署改进合意贷款管理，从2016年开始实施宏观审慎评估有关工作。2011年以来实施的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制，在加强宏观审慎管理、促进货币信贷平稳增长、维护金融稳定方面发挥了重要作用。为进一步完善宏观审慎政策框架，更有效地防范系统性风险，发挥逆周期调节作用，并适应资产多元化的趋势，人民银行从2016年起将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”（MPA）。
2017年2月，人民银行在2016年四季度货币政策执行报告中，首次提出了“货币政策+宏观审慎政策”的双支柱金融调控政策框架。2017年一季度将表外理财业务纳入宏观审慎评估，预计新的MPA框架之下，部分机构广义信贷增速将更加贴近事实，人民银行对相关表外风险的识别与控制也将大大增强。同时，未来会逐步探索将更多金融活动和金融市场纳入宏观审慎管理，进一步加强与金融机构的沟通。
宏观审慎评估体系（MPA）
MPA考核体系主要覆盖7大方面14个指标，具体如下图显示。
根据宏观调控的需要，央行可以对指标构成、权重和相关参数、评分方法等进行调整。
评估对象主要分为三类：全国性系统重要机构（N-SIFIs）、区域性系统重要性机构（R-SIFIs）、普通机构（CFIs）。对于一些指标，三种类型机构的评分标准并不相同。MPA评估的周期为每个季度，通常在季度末后一个月完成。同时，每月对于相关指标进行检测，如发现异常则及时预警，必要时会对不达标的银行进行窗口指导。
MPA评估结果分为A/B/C三档。MPA七大类指标满分均为100分，优秀线为90分，达标线为60分。七大类指标均为优秀者为A档机构，资本和杠杆情况、定价行为任一不达标、或剩余五大类任意两项及以上不达标者，为C档机构，剩余为B档机构。人民银行对于三档执行差别准备金利率：正常情况下，启用±10%的幅度，即对A档机构实施奖励性利率（法定准备金利×1.1）；对B档机构继续保持法定准备金率；对C档机构实施约束性利率（法定准备金利率×0.9）。需要增加宏观调控力度的情况下，启用±20%的幅度；较为极端情况下，启用±30%的幅度。
MPA体系的内涵
根据人民银行货币政策司公开文章，宏观审慎政策框架和金融监管体制改革的内涵主要包括以下三个层次。
其一，宏观审慎政策的重要性在于其能够弥补原有金融管理体制的缺陷。
其二，宏观审慎政策工具分别针对时间轴和空间轴进行设计。
其三，宏观审慎政策框架的内涵要远大于“宏观审慎监管”。
宏观审慎概念的国际演进
“宏观审慎”的概念最早出现在20世纪70年代末库克委员会（巴塞尔委员会的前身）的一次国际会议中。当时的会议主席认为，委员会普遍关心的微观经济问题已经开始逐渐与宏观经济问题相联系，因此，委员会应当对宏观审慎问题予以合理的关注。随着全球金融市场的不断发展和完善，以及人们对金融危机和系统性风险的深入认识，“宏观审慎”逐渐得到市场的广泛关注。
“宏观审慎”第一次在公共文件中出现要追溯到1986年。在ECSC的一份对国际银行创新的最新报告中，讨论了宏观审慎监管政策的概念。报告将“宏观审慎监管”定义为一种促进广泛的金融系统和支付机制的安全和稳健的政策。
1992年，“宏观审慎”概念在ECSC对国际银行关系发展的报告（BIS，1992）中再次出现。该报告考察了银行同业拆借市场中的各个环节和参与者之间的关系，并探讨了对宏观审慎的关注可能造成的影响。在此之后，宏观审慎开始在各种报告中多次被提及。
2000年，世界范围内对“宏观审慎”的关注达到了一个新的高潮。2008年金融危机之后，宏观审慎由一个虚拟模糊的概念逐渐清晰起来。危机的爆发使国际监管当局普遍认识到，建立在最低资本要求基础上的微观审慎监管存在多方面的缺陷。因此，加强宏观审慎监管以保障金融体系的稳定，迅速成为了各国政府、国际组织及学术界的共识。
危机之后，英国金融监管改革和宏观审慎框架的建立颇具代表性。本文通过总结和分析英国的经验，意在为我国完善宏观审慎政策框架提供参考和借鉴。
英国金融监管体系的变迁英国金融监管体系在历史上曾发生过多次变革，迄今为止较为重大的金融监管改革有三次：一是《1979年银行法》颁布之后，正式建立分业监管格局；二是1997年之后各监管机构合并成统一的金融监管机构FSA；三是危机之后取消FSA而成立新的金融监管体系，并构建了宏观审慎监管政策框架。
分业监管的格局（20世纪70—80年代）
20世纪70年代以前，英国奉行自律管理为主、监管为辅的自由主义金融体制；1973—1975年，英国发生了证券公司和大量中小银行的流动性危机，使英国政府意识到金融监管的重要性，并于1979年发布《银行法》正式授予英格兰银行金融监管权，此后逐步建立起分业监管的格局。
统一全面监管格局（20世纪80年代末—2008年金融危机）
1986年，撒切尔政府进行了波澜壮阔的私有化改革，同时也推动了大规模的金融自由化，大幅度减少金融监管，随之带来了英国的“金融大爆炸”和席卷全球的金融自由化浪潮。在此过程中，英国当时分业监管的金融体系暴露出诸多缺陷，引发了公众对金融监管体系的质疑，迫使英国政府于1997年提出了金融监管改革方案，剥离了英格兰银行的银行监管职能；新设一个全能的金融监管机构——金融服务局（FSA），负责对银行、证券和保险业进行统一全面的监管。此后，《2000年金融市场与服务法案》确立了金融服务局对金融业统一监管的法律地位，宣告统一的混业监管框架的正式建立。同时，财政部、英格兰银行和FSA签订谅解备忘录，成立三方委员会，旨在加强金融监管合作；由此形成了“财政部+央行+FSA三方共治”的统一金融监管体系，并一直平稳运行至2008年金融危机爆发之前。
危机后的宏观审慎监管体系（2008年金融危机后）
2008年金融危机之后，英国成为受危机波及最严重的国家之一。北岩银行的挤兑事件使得英国政府开始反思金融监管体系的缺陷。
2009年起，英国再度启动了金融监管体系的改革：《2009年银行法》确立了英格兰银行作为中央银行在维护金融稳定中的核心地位，在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎监管；撤销FSA，并在英格兰银行下设审慎监管局(PRA)以及单独设立金融行为局（FCA），共同负责微观审慎监管，其中PRA着重负责金融机构监管，防范机构金融运作中可能产生的风险；而FCA则主要负责监管金融服务行为，旨在保护金融消费者的利益。PRA与FCA之间相互协调合作，并受FPC的指导。此外，改革还建立了多层次监管协调机制，明确了英格兰银行和财政部在危机应对中的职责分工。2013年4月1日，新的《金融服务法》生效，宣告英国新的金融监管框架正式建立。
金融危机前，英国采取综合金融监管。但是2008年金融危机的爆发暴露了其监管体制的重大缺陷：金融体系缺乏宏观审慎的逆周期调控和跨市场风险防范。金融危机后，英国进行了金融改革，建立了新的宏观审慎政策框架，旨在维护金融系统的稳定。2013年4月1日，新《金融服务法》生效，新的金融监管框架正式运行，在此基础上，英国制定了多层次宏观审慎政策工具，采取了各方面措施加强宏观审慎管理，其中的一些做法和措施值得中国借鉴。
英格兰银行（BoE）：完善危机处置机制
在北岩银行的挤兑事件中，英格兰银行作为最后贷款人的行动迟缓饱受公众诟病。其在提供救助资金后，由于披露不当而加速了北岩银行零售业务的流失，未能发挥维护金融系统稳定的作用。因此，2014年10月，英格兰银行公布《英格兰银行处置方法》，进一步完善了对银行、建筑协会和特定投资公司的处置机制；同时也是为了进一步推动欧盟《银行恢复和清算指令》的尽快落实。
具体来说，一是确定职责分工。二是明确处置过程，主要包括实施稳定化措施、机构重组和退出处置三个阶段。
金融政策委员会（PFC）：多层次的宏观审慎政策框架
金融政策委员会（PFC）统筹英国的宏观审慎政策框架。其中主要包含三个方面的监测指标：杠杆调控、房地产调控和风险监控测试。
金融政策委员会制定政策的主旨在于防范系统性风险和支持政府的经济政策。金融政策委员会拥有建议权和指导权。
杠杆调控：杠杆比率、差别化资本金要求和逆周期缓冲要求
2013年，FPC建立初期获取了杠杆调控的指导权，此后PRA发布了英国杠杆率调控框架的征询意见，2015年10月征询结束，2015年底发布了相关政策框架。宏观审慎政策预期通过杠杆比率的限制促进金融稳定和发展。
杠杆调控的主要工具包括杠杆比率、差别化资本金要求和逆周期缓冲要求。英国财政部也明确了FPC可以指导PRA对银行、建筑协会和投资公司设定杠杆率和相应的缓冲要求，内容包括最小杠杆率，辅助杠杆比率缓冲，以及逆周期缓冲要求。
FPC在2015年确定了3%的最小杠杆比率，此比率在2007—2013年的历史测试下已能覆盖损失。
即辅助杠杆比率缓冲。其实施的规则是：对于系统性风险影响重大（系统重要性）的金融机构，将提高其资本金的要求；而对于小型金融机构（非系统重要性机构）则不会上调资本金要求。对此，英格兰银行提供了一系列差别化资本金要求变动的重要参考指标，用以定期回顾和预测风险，以解释政策的制定。
根据巴塞尔III和欧盟的要求，逆周期缓冲要求主要依据信贷占国内生产总值的比例以及其长期走势来制定。逆周期缓冲要求虽然可以抑制信用的扩张，但是不具备延续性，其他工具例如提高借贷标准和差别化资本金要求能够更好解决信用扩张的问题。
房地产调控： 控制房地产金融风险
2013年11月，英国抵押贷款许可数量创2008年以来的最高水平。英国央行表示密切关注房地产市场，担心信用扩张过快带来的系统性风险，并表示可能会实施限制准购房者借贷额度或提高对银行的资本需求。金融政策委员会（FPC）也认为，房地产是英国居民资产端、负债端和抵押品的重要来源，房地产市场是金融稳定性的重要部分。因此，FPC出台了一系列针对房地产领域的宏观审慎政策。
一是严格控制住房抵押贷款发放。
二是实施贷款收入比限制，要求贷款收入比高于4.5的住房抵押贷款借款人比例不得超过总借款人数量的15%，该限制适用于住房抵押贷款年发放额超出1亿英镑的金融机构。
三是获得对房地产市场的建议指导权。主要工具包括贷款价值比限制①和债务收入比限制，其中也包含买房出租的贷款利率。
上述政策工具在限制房地产贷款方面取得了显著成效，在2015年进行的压力测试中，房地产价格下降幅度较2014年减少，贷款减值准备也大幅下降。
风险监控测试：压力测试和网络防御测试
2013年1季度，FPC会议提出央行和PRA共同建立定期的系统压力测试，测试的目的在于检验金融系统的资本充足率，其框架要包含所有潜在金融风险，旨在提升银行的风险管理和资本规划能力。2015年10月，英国央行发布具体方案，表示此后将参照压力测试的结果行使建议权，进行宏观审慎调控。
风险监控测试的工具目前主要包括压力测试和网络防御测试（CBEST test）。
到2015年，风险监控测试取得了较大的成果，英国大多数银行在2015年的风险管理水平都得到了显著提升，例如高级管理层方面和数据准确性方面。但是在对于利息净收入、交易风险和结构性金融方面的管控仍需要大力提升。
审慎监管局（PRA）：银行业机构改革
2014年10月，审慎监管局（PRA）公布《结构化改革的实施：就法律结构、治理和服务连续性征求意见》，提出银行核心业务不受高风险业务影响，确保隔离实体的独立决策，能够识别利益冲突，并且避免受集团内其他实体的影响。结构化改革的具体措施包括：
● 隔离实体（RFBs）不能控制从事禁止业务的实体，也不能被该类实体控制，以确保RFBs的核心业务不受高风险业务影响，RFBs和银行集团的其他实体之间应采取“兄弟式”结构，即各自作为独立的子公司，并列处于在同一控股公司控制之下；
● RFBs的治理框架必须确保自身可以独立决策，能够识别和管理与其他实体之间的利益冲突，避免受集团内其他实体的影响；
● RFBs只能接受集团内其他实体提供的共享服务，确保集团外实体和第三方机构向RFBs提供的服务不会因集团内其他实体的经营失误或倒闭而受到影响。
不过，银行的结构化改革尚未完成，关于资本充足率、内部管理以及设备运用方面仍在讨论具体措施。
英国经验的借鉴意义总结英国的宏观审慎管理政策框架，有以下几点值得我们参考和借鉴。
第一，中央银行在宏观审慎管理中占据核心地位。此前英国由FSA、中央银行、财政部“三方共治”的金融监管体系之所以在危机之后崩溃，原因之一就中央银行作为最后贷款人的身份和金融监管职责之间的分离，从而导致了在北岩银行挤兑事件当中，央行救助行动的迟缓和失效。因此，在危机后的金融监管体系改革当中，英国强调了中央银行在宏观审慎框架中的核心地位，并将统筹宏观审慎的金融政策委员会（FPC）置于英格兰银行之下。
第二，宏观审慎政策工具的借鉴。英国由PFC统筹的宏观审慎政策框架主要包含了杠杆调控、房地产调控和风险监控测试三个方面的内容。从中国目前的情况看，三种类型的宏观审慎政策工具都具备：杠杆调控方面，人民银行使用了差别准备金动态调整机制、动态拨备（贷款损失准备）、逆周期资本监管等工具；房地产调控方面则主要是个人住房贷款价值比（LTV）指标；风险监控测试方面，也引入了银行压力测试，但并没有统一标准化的测试方法，而是金融机构根据自身情况进行。
因此，在宏观审慎政策工具上，一方面，对于房地产市场的调控方面，尽管当前中国房地产市场分化严重，去库存压力较大，部分地区房价也出现过热现象，但房地产金融的发展并不充分；未来随着房地产金融的发展，应当根据实际情况增加房地产市场调控的指标，防范系统性风险通过房地产领域向金融体系传导。另一方面，尽管英国的压力测试系统刚刚建立不久，但其偿债能力指标的应用、量化的方法，以及CBEST测试在信息安全方面的监控，都值得中国金融体系未来作为完善压力测试方案的参考。
第三，注重宏观审慎与微观审慎的配合。在英国金融监管体系改革的过程中，一方面在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，另一方面设立审慎监管局(PRA)以及单独设立金融行为局（FCA），共同负责微观审慎监管。这与学术界的理论研究结果也一致：宏观审慎监管和微观审慎监管是相互补充而非相互替代的关系。
对于中国来说，强调宏观审慎政策框架并不意味着对微观审慎监管的松懈，在逐步完善和建立宏观审慎政策框架的过程当中，一方面应当使用宏观审慎政策弥补微观审慎监管识别系统性风险的缺陷，另一方面也应当利用微观审慎监管对单个金融机构相关数据的掌握，服务于宏观审慎的分析评估。
第四，强化对金融消费者的保护。2008年金融危机爆发的原因之一就是对金融消费者的保护不足，而英国在金融监管体系改革之时单独设立了金融行为局（FCA），加强对金融消费者的保护。可见，为维护金融体系的整体稳定，除了对金融机构进行严格监管之外，金融消费者的保护也是重要一环。
当前我国“一行三会”均有专门的金融消费者保护部门，但缺少更高层级的、专门的金融消费者保护法律。因此，应当借鉴英国在危机之后对金融消费者权益保护的强化，尽快推进我国金融消费者保护的立法进程，为金融消费者保护提供法律依据。（完）
注：本文节选自第59期《金融市场研究》，转载请注明来源。
作者：魏伟 陈骁（平安证券有限责任公司）
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