李文红：思考与展望——金融科技的监管与发展_

近几年，金融科技概念在全球范围内迅速兴起，在带来金融业巨大变革的同时，也引起了国际组织和各国监管机构的广泛关注。日前，由中国人民大学国际货币研究所（IMI）主办的以“金融科技与银行转型”为主题的“货币金融圆桌会议·2017秋”在人民大学隆重举行。在会议上，IMI学术委员、中国银监会业务创新监管协作部主任李文红从监管的角度分享了自己对金融科技的看法。她认为，技术创新有助于扩大金融服务渠道、提高经营效率，但代替不了金融的基本功能，也没有改变金融风险的隐蔽性、传染性和突发性。监管机构既要对金融科技的发展采取开放的态度，也要保持冷静。

以下为演讲全文：

近年来，金融科技（FinTech）概念在全球范围内迅速兴起，引起了国际组织和各国监管机构的广泛关注。今天我主要谈三个方面的问题：一是对金融科技的几点认识，二是金融科技的国际监管进展和趋势，三是关于金融科技监管的思考与建议。

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一、对金融科技的几点认识

首先，金融科技是金融业发展中的正常现象，既不应该神化，也不应该轻视。长期以来，金融业（特别是银行业）已经历过多次技术创新，如ATM机、电视可视图文技术、网上银行、手机银行等。一方面，新技术的应用和普及加速了新型服务模式的诞生，在一定阶段对传统银行体系产生影响，但还未从根本上改变金融业务模式、法律关系和监管体制，也没有对金融体系稳定产生大的冲击。另一方面，当前金融业面临的技术环境较以往也呈现新的特点，尤其是分布式账户（包括区块链技术）在金融科技范畴中，被广泛认为是最具发展潜力的代表性技术，也最有可能对现有金融业务模式产生重大甚至可能是颠覆性的影响。当前金融科技是否会从根本上改变现有业务模式和监管框架，还有待观察。

目前，国际上对区块链、分布式账户技术的主要看法为：一是尚处于初步发展阶段，应用效果还有待实践检验；二是若在金融领域广泛采用，可能会对金融业务模式和支付清算体系等金融基础设施产生根本性的影响；三是对金融稳定的影响尚不明确，未来可能对监管形成重大挑战。目前国际上的初步共识是：监管当局应当密切关注、分析该类技术的发展应用情况，与业界保持充分沟通，但现阶段暂不需要制定专门的法规制度。同时，各国监管当局均在积极进行观察研究，分析其是否有助于金融业的发展和风险管控，以及可能对金融体系稳定产生的影响。

其次，金融科技具有积极作用，也存在潜在风险和监管挑战。一方面，金融科技有利于扩大金融覆盖面，提升服务效率，降低服务成本。另一方面，在微观层面，可能会增加信息科技风险、操作风险和信用风险，对现有银行盈利模式形成挑战；在系统层面，可能会增加机构之间的关联性和金融体系的复杂性，强化“羊群效应”和市场共振，增加风险波动和顺周期性，从而对监管有效性提出了挑战。这也要求金融机构和监管当局密切关注金融科技的发展变化、潜在风险和可能产生的影响，适时采取必要的应对措施。

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二、关于金融科技的国际监管进展和趋势

近年来，国际监管组织普遍加强了对金融科技的关注和研究。各国际监管组织先后成立了专门的工作组，分别从不同角度研究金融科技的发展演进、风险变化、对金融体系的影响和监管应对等问题，探索如何相应完善监管规则，改进监管方式。其中，金融稳定理事会主要关注金融科技（近期重点是区块链、分布式账户技术）发展对金融稳定的潜在影响。巴塞尔银行监管委员会主要关注金融科技对银行经营模式、市场地位和银行业系统性风险的影响，以及对银行监管提出的挑战。支付与市场基础设施委员会（设在国际清算银行）主要关注金融科技（近期重点是区块链、分布式账户技术）对传统支付方式和支付体系等金融基础设施的影响。国际证监会组织主要关注区块链、分布式账户、云计算、智能投资顾问等金融科技对资本市场的影响，以及众筹融资业务风险、网络信息安全等问题。

从国家层面来看，各国监管机构也密切关注金融科技发展，探索完善监管方式。第一，建立内部机制，加强跟踪研究和风险评估。包括指定相关金融监管机构承担金融科技的监管协调职能，成立金融科技协调工作组负责风险监测和政策完善等。

第二，探索完善监管方式。包括建立监管沙盒、创新指导窗口和创新加速器，尤其是监管沙盒机制在国内引起了广泛关注。监管沙盒是指针对现有监管框架内尚需观察的金融产品、服务或机构，由监管机构根据其风险程度和影响面，按照适度简化的程序，允许金融机构或科技企业在限定条件下，利用真实或模拟的市场环境开展测试。经测试表明适合全面推广后，可依照现行监管法规，进一步获得全面牌照，并纳入正常监管范围。如：英国金融行为监管局于2016年5月正式启动实施监管沙盒，向金融科技企业发放有限业务牌照（业务规模不超过5万英镑、限定客户数量和合格投资者标准等）进行测试。首批有69家企业提出申请，但只有24家获准进入监管沙盒，其中有18家完成了测试程序。迄今为止，尚未有金融科技企业完成沙盒程序后获得全面牌照。在采用该机制的两个典型国家（英国和新加坡），目前均有企业在测试中了解到金融监管标准的严格性和相关合规成本后，选择退出了监管沙盒。总体上看，监管沙盒本质上是一种有限业务牌照机制，与我国长期以来采用的试点机制具有相似性。其主要定位于帮助市场主体全面、准确了解监管规定，理性评估申请金融牌照的必要性，避免牌照申请过程中的不确定性和成本浪费，也避免在合规问题上“走弯路”。同时，有利于监管机构提早介入金融创新活动，适时明确监管导向和标准。我国的试点机制就是中国的“监管沙盒”。下一步，我国监管机构应密切跟踪研究其他国家/地区在监管沙盒机制等方面的实践经验，不断完善我国的试点机制，

第三，各国监管者普遍认为，技术创新有助于扩大金融服务渠道、提高经营效率，但代替不了金融的基本功能，也没有改变金融风险的隐蔽性、传染性和突发性。目前，金融科技虽然发展较快，引起广泛关注，但尚未产生新的金融模式，仍未超越存款、贷款、支付、证券发行、投资咨询、资产管理等金融业务的范畴。从国际普遍做法来看，各国监管机构均遵循技术中立原则，在现行监管框架下，按照金融业务本质来实施监管。不论是金融机构还是科技企业，只要是从事同类金融业务，就应取得法定金融牌照，遵循相同的业务规则和风险管理要求。

总体来说，与金融科技相关的牌照主要有以下几类：第一，吸收存款类；第二，发放贷款类；第三，支付类；第四，资本筹集类；第五，投资咨询类。各国监管机构均根据金融业务实质来明确两个问题：第一，需不需要申请牌照，第二，申请什么样的牌照。根据巴塞尔委员会的相关调查，在存款业务方面，几乎所有国家都要求吸收公众存款需获取金融牌照，大多数国家要求获得全面银行牌照（Full banking license），部分国家允许通过有限银行牌照（Limited banking license），在有限范围内吸收存款。在贷款业务方面，多数国家要求使用表内资金发放贷款、在表内承担风险的业务需获取金融牌照，牌照类型包括全面银行牌照（多数国家）、有限银行牌照或放贷业务牌照。在支付业务方面，多数国家要求持有金融牌照。如果形成了客户资金沉淀，多数国家需要取得全面银行牌照、有限银行牌照或支付牌照。在资本筹集业务方面，主要指股权众筹活动，各国普遍将其视同股票发行，纳入证券发行的许可和监管范畴。在投资咨询业务方面，几乎所有国家都要求获得投资咨询业务牌照。

另外，从国际经验看，资产管理业务是一项重要的、与投资咨询相互独立并行的金融牌照，需要接受严格的金融监管，其监管标准在此次国际金融危机之后进一步得到强化。欧洲各国、美国、香港等多数国家和地区均实行“双审制”，金融机构开展资管业务不但需要事前申请牌照，而且向零售客户公开发行的每只资管产品，也需要事前获得监管机构的批准。有的国家和地区还实行”三审制”，对资管行业的从业人员资格实施事前审批。国际证监会组织（IOSCO）发布的《证券监管目标与原则》，要求监管机构对面向零售投资者发行的资管产品，应实行业务资格和产品发行“双审制”。目前，国外基本不存在采用“纯线上”模式开展的资产管理业务，金融科技领域涉及的主要是与智能投顾相关的投资咨询业务牌照。

总体来说，各国在现行金融监管框架下，根据金融业务的本质分类实施准入管理和持续监管。其中，吸收公众存款、公开发行证券募集资金、从事投资咨询、开展资产管理等业务均设有严格的准入标准和监管要求。对于金融科技领域，应重点关注相关机构是否实质上向不特定人群筹集资金或吸收存款，是否实质上从事了证券发行、投资咨询和资产管理等业务，进而判断其是否应当申领金融牌照并接受相应监管。其中，是否形成客户资金沉淀，为确定是否需要申领银行牌照或者参照银行监管的主要考虑因素。

在此，监管机构主要关注两个问题：第一，如果从事了金融业务，是不是依法获得了相应的牌照？如果获得了牌照，有没有超越牌照授权的业务范围开展金融业务？第二，获得了牌照，开展了某项金融业务，是否遵循了相应的监管规则，是否实施了与所承担的风险性质和水平相匹配的风险管控措施，以及是否遵守了账户实名制、客户身份验证、产品宣传销售、投资者适当性管理等方面的行为监管规则？

第四，各国监管部门普遍注重加强对金融外包风险的监管。金融科技中的分布式账户、大数据、云计算、客户身份认证等技术应用，大多数属于金融机构的外包业务范畴，各国监管机构普遍将其纳入金融机构操作风险管理框架下的外包风险监管范畴。但是，外包业务环节中的金融风险不能被一并“外包”，金融机构仍需承担风险管控的主体责任，各国均要求金融机构对外包业务环节视同自身运营管理，执行统一的风险管理标准，不能因外包而降低管理要求，并要求金融机构针对外包服务机构（相关金融科技企业）建立必要的尽职调查、风险评估和持续监测制度，在外包服务协议中约定服务范围、清晰界定责任义务等。

近年来，越来越多的美国科技企业选择加强与持牌金融机构的合作，为其提供外包服务，而非自身去申领金融牌照，并已成为美国金融科技发展的总体趋势。对此，美国银行监管机构加强了对银行外包服务的监管，包括有权根据科技企业所承担外包服务的性质，对其直接实施现场检查。

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三、关于金融科技监管的思考与建议

对监管机构来说，对金融科技的发展既要采取开放的态度，也要保持冷静。

第一，要采取开放态度。监管机构应加强对新兴技术的关注、监测和研究。当前尤其要密切跟踪研究分布式账户、区块链等金融科技发展对金融业务模式、风险特征和金融监管的影响，应加强与业界，包括持牌金融机构和科技企业的沟通交流。

第二，要保持冷静。监管机构也许不需要知晓全部的技术细节，但需要了解新技术的基本属性。最重要的是，要善于透过现象看本质，要穿透业务名称和业务现象去分析并界定业务的本质。比如，美国监管者把Lending Club的网络借贷模式认为是证券化活动，把ICO认定是证券发行行为。只要从事业务本质、法律属性、风险特征相似的金融活动，就应遵循统一的监管规则，这也是功能监管的核心要义，有利于确保公平竞争，防止监管套利，避免劣币驱逐良币。同时，也是落实第五次全国金融工作会议关于进一步强化金融监管、将所有金融业务纳入监管这一要求的重要举措。

在金融业快速发展、产品创新日益丰富的情况下，如何恰当、及时对名称和形式复杂多样的金融产品和业务，按照实质重于形式的要求进行“穿透定性”，已成为各国监管机构面临的重大挑战。近日，“一行三会”等七部委经过反复研究分析，认定代币发行融资（ICO）本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动，就是及时“穿透定性”、治理非法金融活动的一项重大举措。

在持牌经营、规范管理的框架下，未来“金融+互联网”将会成为发展主流。目前，我国银行业正在开展直销银行子公司试点。直销银行是指以互联网为主要渠道，通过计算机、手机、电话以及其他电子服务手段为客户提供服务的银行形式。从国际经验来看，商业银行开展直销银行业务，既有内设部门（事业部）形式，也有子公司形式。两种形式各有利弊，均是商业银行根据自身发展战略、业务定位和专业能力所做的自主选择，体现了银行业专业化、差异化、特色化的发展趋势。部分银行设立直销银行子公司，将电子化、网络化银行业务用子公司形式实现专业化经营，有利于直销银行差异化发展，并与母行之间建立风险隔离机制，同时也有利于在互联网金融行业引入商业银行审慎经营文化和风险管控技术，促进金融科技/互联网金融规范健康、可持续发展。下一步，我们将不断总结试点经验，探索各类直销银行经营模式。