主持人的话
“三农”融资难一直是阻碍我国农村经济发展的突出问题。尽管政府投资力度不断加大，并采取措施鼓励更多金融机构实现农村地区的广覆盖，大部分农村金融服务的质量依旧不乐观。农村信贷的低利润、政策性、高风险性与商业化、市场化运作之间的矛盾没有得到根本解决，这也是城乡经济“二元结构”一直存在的重要原因。与城市资产不同，大量农村资产始终处于“沉睡”和等待资金盘活状态，未得到有效利用。只有解决农民“手中没钱、脚下有地”的困境，才能有效吸引资金流向农村，才能在符合市场规律的前提下实现农村经济可持续和城乡一体化发展。开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款（简称两权抵押贷款）试点，是我国农村土地制度和农村金融体制改革的重要创新，也是解锁城乡“二元结构”的一把金钥匙。试点一年多来，试点地区结合实际实施了很多新举措并取得了良好效果。本刊记者特别策划文章，采访中国人民银行海盐县支行行长张星荃、中国人民银行晋江市支行行长骆裕明、中国人民大学农业与农村发展学院周立教授，探讨“两权”抵押贷款的模式创新以及风险的防范与化解。
作者｜《中国金融》记者 纪崴
浙江省海盐县2013年开始试水农村承包土地流转。陆建明，这个原本的养猪专业户借助政策东风，流转了310亩土地，并以此为抵押获得了180万元的“农钻通”土地经营权抵押贷款，走上了百合美家庭农场的创业与富裕之路。海盐县“确权先行、权能均享、标准引领、风险分担”为特征的农村土地承包经营权抵押贷款（简称“农地经营权抵押贷款”），为农民增收致富引入了资金“活水”。
记者：在国家层面，两权抵押贷款在确权与流转方面出台了哪些政策文件？
周立：据我所知，国家层面关于两权抵押贷款一共出台了“一个意见”和“两个办法”。“一个意见”是指2015年8月国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，之后中国人民银行会同有关部门出台了“两个办法”，一个是《关于农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，一个是《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。这些政策文件在农村开了一个口子，活化了农村的产权，能够使农民将农村这些沉睡的资产，通过抵押的方式变现，获得相应的资金，用于农业生产经营。
记者：在政策引领下，海盐县开始了农地经营权抵押贷款的试点工作。推进农地经营权抵押贷款试点的核心，是权属清晰。农地确权、赋权解决了哪些问题？
张星荃：确权、登记、颁证是抵押贷款试点的基本前提。海盐县为此制定出台了《海盐县农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，明确分工、推进措施、责任部门，对工作整体推进和重点环节进行指导。人民银行联合农业、国土等部门，积极探索有效的确权颁证方式，让当地农民“有证可用、有权可用”，针对不同情况，颁发土地承包经营权证、土地流转经营权证和他项权利证，赋予土地承包、经营权流转、抵押担保等权能，使承包地农户、流转经营者、金融机构等市场主体均能享有财产权和收益权。2016年上半年，海盐县已经100%完成了农户承包土地确权、颁证工作，并建立了统一的农村土地承包及流转管理电子数据库。海盐县城镇化过程中，不可避免地出现了农民和土地的分离。通过农地的确权、赋权，在保证农地流出户既有权益的基础上，实现了农地经营权的可流转，令农地流入户扩大生产规模、提高效益成为可能。在流转的土地上，成长出了53家农业龙头企业、248家法人合作社和539个家庭农场。
记者：活权是农地经营权抵押贷款的目标，如何实现农地经营权的规模化流转？
张星荃：海盐县制定了《农村承包土地的经营权抵押贷款管理规范》《农村土地承包经营权流转管理规范》《农村土地承包经营权流转风险保障金管理规范》三项地方标准，明确从贷款申请、贷款调查、价值评估、签订抵押合同、办理登记手续、贷款发放、贷后管理、贷款归还的全流程操作程序。农户如有资金需求，可以按照规范要求以农地经营权向金融机构提出贷款申请，用于生产经营及满足自身大额消费需求。因为有了抵押，贷款利率相较于信用贷款和保证贷款利率降低了不少，如种粮贷款利率仅为贷款基准利率，贷款规模也增加较快。农地经营权抵押贷款的推出，让较大规模的土地流转成为可能，进一步活跃了交易，进而更好地推动了土地经营权的价值发现，可以进一步降低交易成本。
记者：抵押贷款的金额如何确定？
张星荃：抵押贷款的金额一般不超过流转土地经营权抵押认定价值的70%。在农地经营权抵押贷款过程中，抵押物评估是一个非常重要的环节。与银行委托第三方专业评估机构评估不同，海盐县的农地经营权抵押评估采取相对灵活的方式。除个别涉及较多房产、设备、农具主体强制要求第三方评估外，大部分农地经营权价值的评估是由银行与农户双方协商确定价格，既考虑贷款期限内已付土地租金、流转价格（这个是由设定抵押时农村产权交易中心的同类土地平均交易价格进行确定的），也考虑预期纯收入。这种方法节约了评估的费用，进一步降低了农户获得贷款的成本。
记者：农地经营权抵押贷款涉及经营权流出户、流入经营主体和金融机构等多方主体，而农业生产又具有较高的风险性。如何保障主体合理权益？
张星荃：对于农地经营权的流出户，海盐县建立了农村土地经营权流转风险保障金，资金由流入经营主体按照每亩300元及县、镇、村三级分别按照一定标准提供，进行统一建账管理。目前该保障金已经累计3000多万元。当流入经营主体无法交付流出户流转费时，保障金会补偿流出户的流转费损失。对于流入经营主体和金融机构权益的保护，则体现在贷款风险的缓释上。海盐县建立了农村“三权”金融产品风险补偿基金制度，基金总规模为3000万元。对农地经营权、农民住房财产权、集体经济股权三类抵押贷款出现不良贷款时，基金与银行按照3∶7的比例分担，单户最高补偿金额不超过200万元，并实行专户核算、专项管理、专款专用、按年补偿清算。海盐县还开展了银保合作，由保险公司对农户贷款的本息提供还贷保证保险。这一模式下，虽然农户会为此多掏贷款金额1%的担保费，但银行凭着保单可以优惠利率发放贷款，实际农户并没有增加贷款成本。政府按照贷款金额的10%设立风险备用金，一旦不良贷款出现，也会对发生的风险损失按比例补偿。同时，引导和鼓励农户和流转经营者等主体参加农业保险或人身意外伤害保险，适度分散贷款风险。贷款模式上，海盐县创新“第三方担保+农地经营权反担保”的方式，发放贷款时由第三方担保公司提供贷款担保、借款人把农地经营权作为反担保措施提供给第三方担保公司。一旦发生不良，担保公司会代为偿还，从而解决了农地抵押变现过程中可能出现的等待时间长、协调成本高等问题。
福建省晋江市县域民营经济发达，农户资金需求旺盛。2016年12月7日，晋江农商银行对磁灶镇东山村就农民住房财产权抵押贷款（简称“农房财产权抵押贷款”）进行批量授信，总金额达1亿元。这就意味着，经营建材生意的东山村村民如有大额资金需求，由村集体出具同意抵押的文件，就可以像城里人一样拿建材市场内的农房作抵押申请贷款，再也不需要像以前一样苦苦寻找其他担保。该贷款到账快、利率低、金额大，农民住房这一“死资产”真正变成了可以利用的“活资金”。
记者：与农地经营权抵押贷款相比，农房财产权抵押贷款因农房金额大、流转难、更敏感，操作起来难度更大。在福建晋江，宅基地确权率已超过90%，但农房的确权率却不足10%。您认为这背后有哪些原因？
周立：不仅晋江，全国农村都存在这个问题。中国具有明显的城乡二元结构特征，这在各个领域里面都有体现，在房屋上的表现也是很明显的。城市住房商品化后房屋基本上是通过商品化的方式来购买，房屋及其用地在权属上属于购买者，购买者确权后可以通过市场化的方式抵押房产获得资金。而农村情况就比较复杂。它一方面是对农村人的福利，因为农民的宅基地不需要他们花钱购买，相当于政府无偿配给他们的；另一方面，有一好必有一坏。那个“坏”的方面就是剥夺了农户转让、抵押、流转宅基地的这些权利，因为宅基地的所有权在村集体，不在农民的手上。无偿分配的农村宅基地还具有明显的成员权特征，意味着本村之外的人不能够购买，这就使得农宅处置受到非常大的限制，一户一宅的规定又使得这个村的其他农民只能拥有一处农房，即使农宅要处置也必须恰好在本村的成员里面有人能够并且愿意买，这样的匹配也是非常困难的。按照规定，农村拥有一宅的农户是不能再拥有其他农房的，但目前农村一户多宅的情况还是较普遍，导致房屋的确权颁证很困难。另外，还存在超建违建的现象，这部分的确权也还没有法律上的解决办法。
记者：现行《土地管理法》规定，宅基地面积不得超过规定标准，农村所建住宅应当符合规划，这就令很多农房确权成为难题。晋江市如何破解？
骆裕明：和其他地区一样，晋江市农村住房也普遍存在着“地有证、房无证”的情况。为保证确权，首先在全市32个村开展地籍和房屋调查工作，为后续确权提供依据，并守住非法占地不能借机“转正”的底线。在摸清家底的基础上，按照“尊重历史，面对现实，有利于生产、生活和社会稳定”的原则，对初次分配的农户宅基地，实行规定面积内无偿取得；对依法取得的超标准占用宅基地、一户多宅、非集体成员占有和使用合法宅基地的，探索有偿使用。成立不动产登记局和不动产登记中心，并设立镇级登记窗口，归口管理土地、房屋等登记发证和抵押登记工作，颁发房地一体的不动产产权证书。很多农房不能确权颁证是历史遗留问题造成的，如有的农房房地不符，房屋存在违建或者超建的情况，有的农房未批先建，有的一户多宅，既有合法继承的，又有非法获得的，这些房屋按照现行《土地管理法》的规定都是不能予以确权的，这就造成农房确权的难度增大，还需要在试点过程中不断摸索实践。
记者：农房并没有一个发达的二级交易市场，宅基地和农房的价值评估又是一个难题。在实践中晋江是怎么做的？
骆裕明：在晋江市，农房财产权价值是由宅基地价值和地上附着的农房的价值共同构成的。针对宅基地没有基准地价、评估没有参照的情况，晋江市政府制定了《晋江市农村宅基地级别价表》，为宅基地抵押以及流转、有偿使用和退出等关键环节的价值评估提供参考依据。同时对于地上农房的价值评估，鼓励按照市场化的原则，由借贷双方协商确定抵押价值，或由准入的第三方评级公司采取成本法、收益法或市场比较法进行评估。如在东山村的农房财产权抵押贷款批量授信中，晋江农商银行即采用借贷双方协商的方法确定抵押物价值，这样就可以为借款人节省2000元左右的评估费用。当下已有30多家房产评估公司在晋江开展房屋价值评估业务，初步建立起了“有机构、有基准、有规范”的农房财产权价值评估体系。
记者：晋江市金融机构的农房财产权抵押贷款有哪些创新？
骆裕明：一是试点金融机构逐步拓展。在之前晋江农商银行单独开办农房抵押贷款业务的基础上，泉州银行、泉州农商银行晋江支行以及农业银行、民生银行、邮储银行当地分支机构也开始接受农房财产权为抵押物。二是融资模式的创新。金融机构逐步扩大允许抵押的农房范围，通过追加个人保证等方式，将原本仅接受位置好、变现能力强的农房扩大到较偏远区域的农村房屋，更充分释放农房抵押对“三农”融资的增量拉动效应。同时，抵押率逐步上升，如晋江农商业银行的农房财产权抵押贷款的抵押率由原来的40%提高到60%；贷款期限也有所延长，金融机构通过引入年审制、自主循环贷款等方式，将农房财产权抵押贷款的期限延长至5年，满足了农户和农村企业主中长期融资的需要。
记者：当前农房的流转存在哪些法律上的障碍？
周立：2005年1月1号，最高人民法院出台《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，其中第六条指出，对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封但不得拍卖、变卖或者抵债，对被执行的唯一房屋豁免执行。这是出于国家维持社会稳定的需要。第一居所是农村的普遍情况，一户一宅是基本的政策要求。可以想见这样的制度本身存在矛盾，维稳的要求使得银行处置农宅成为了很大的难题。2015年5月5号，最高人民法院出台了新的解释——《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》，明确一户一宅在下列情况下，法院可以支持金融机构处置：对被执行人有扶养义务的人名下有其他能够维持生活必需的居住房屋的；执行依据生效后，被执行人为逃避债务转让其名下其他房屋的；申请执行人按照当地廉租住房保障面积标准为被执行人及所扶养家属提供居住房屋，或者同意参照当地房屋租赁市场平均租金标准从该房屋的变价款中扣除五至八年租金的。但这个规定在实际执行上需要很长的一段时间贯彻下去，也需要细则加以明确。所以大部分地方仍然维持2005年的唯一住房不能够被执行的情况。这就使得农宅抵押处置很困难。
记者：农房流转处置起来难度很大，这也是之前金融机构不愿意提供农房财产权抵贷款的重要原因。晋江的试点工作在这方面有哪些尝试？
骆裕明：晋江市制定《农村集体经济组织成员资格认定指导意见》，明确了集体经济组织成员资格取得、丧失的各类情形，以及集体经济组织以外人员、移居海外人员等特殊人员成员资格认定办法，这样就明确了农房可以流转的对象。晋江市指导各村制定村级土地利用规划和村庄规划，引领宅基地按照规划进行流转，并采取收储、置换、土地综合治理以及活态利用等形式，拓宽宅基地流转处置渠道。同时积极搭建市镇村三级联动机制，一方面在自然村成立村民事务理事会，负责宅基地取得、有偿使用、有偿退出以及担保抵押等事务，支持宅基地采取转让、出租、置换等方式进行流转；另一方面依托不动产登记中心组织建设集体资产产权流转交易信息管理系统，建立包括宅基地使用权、农房等流转在内的统一交易平台，提高流转处置效率。
记者：在您看来，两权抵押贷款当前还存在哪些问题需要完善？
周立：两权抵押贷款中，最重要的点在于农地权属的确定。我国农地的三权分离是一种最为复杂的土地制度。这种土地制度一方面保护了农民利益，另一方面产权的不完整、城乡二元的特征也令土地权属不明确。当前的两权抵押贷款的创新还没有彻底地激活农村产权，可以说还在半梦半醒的阶段。如果说农地既没有所有权，也没有承包权，只有经营权可以抵押贷款，这种情况下农地这种资产的价值是微乎其微的。做个比喻，我们原想着要卖一头牛，结果最后只拿出了一条牛尾巴。如果不在所有权和承包权上面做文章，我们的这个制度还是难有大的突破。■
