作者：中债资信煤炭行业研究团队
内容摘要
2016年12月30日，国家发改委、能源局发布《煤炭工业发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），阐明“十三五”时期我国煤炭工业发展的主要目标、生产开发布局、煤炭结构优化、煤炭清洁生产和利用、煤层气产业发展、煤炭行业改革以及相关保障措施等，是指导煤炭工业未来五年发展的纲领性文件。
结合《规划》中设立的目标，中债资信认为：
（1）规划整体符合预期，计划淘汰产能8亿吨，新增先进产能5亿吨；2017年淘汰规模预计与2016年持平，但对产量的影响将加大；目前在建的15亿吨煤矿已沉淀大量资金，关注未来五年无法投产的在建项目对企业的影响。
（2）优化煤炭生产布局，“压缩东部、限制中部和东北、优化西部，未来产量增长主要集中于内蒙、陕西和新疆”的目标与各区域煤炭企业成本竞争力情况基本吻合，但需关注东部地区由于区位优势明显，目前价格水平下利润空间较大，产量缩减的难度或较大；同时新疆地区未来煤炭需求提升空间有限，且煤炭外运运输成本极高，增产78%的计划实现存在一定难度，若产量确实提升，煤企盈利或弱化。
（3）优化生产规模，生产向大型煤矿集中，新建规模不小于120万吨，该规定对主要大型煤企影响不大，但对江西、贵州等单井规模较小区域的企业有较大影响。
（4）近十年来官方首次明确提出鼓励出口，但按目前形势估计，预计未来出口规模提升空间较小。
（5）煤炭行业未来几年将发生大规模的兼并重组，行业集中度将进一步提升；须加快剥离国有企业办社会职能，剥离方式以及在此过程中的资金配置问题将对企业的财务及经营状况产生影响。
一、政策主要内容
2016年12月30日，国家发改委、能源局发布《煤炭工业发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），阐明“十三五”时期我国煤炭工业发展的主要目标、生产开发布局、煤炭结构优化、煤炭清洁生产和利用、煤层气产业发展、煤炭行业改革以及相关保障措施等，是指导煤炭工业未来五年发展的纲领性文件。
整体来看，“十二五”期间，煤炭行业在煤炭地质勘查、煤炭生产效率、安全生产等方面超额完成目标。“十二五”期间，查明的煤炭资源储量1.57亿吨，年均增长3.2%；2015年末大型煤矿产量比重占73%，采煤机械化程度达到76%；百万吨死亡率为0.162，年均下降26.4%。但与此同时，煤炭行业仍然存在产能过剩、清洁发展水平低、产业集中度低、煤矿关闭退出机制不完善等问题。对比“十二五”末，“十三五”规划更加注重集约、安全、高效、绿色发展，重点在严控产能规模、优化区域布局、优化生产规模、提高产业集中度、推进煤炭贸易、完善煤矿关闭退出机制、促进清洁生产等方面提出要求，如生产向大型煤矿集中，推进兼并重组，鼓励煤炭出口，加快分离国有企业办社会职能等。
二、《规划》重要政策解读
1、产能及产量目标：化解淘汰过剩落后产能8亿吨，通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨，到2020年，煤炭产量39亿吨。
《规划》提出，“十三五”期间将化解淘汰过剩落后产能8亿吨/年左右，通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨/年左右，到2020年，煤炭产量39亿吨，煤炭消费量41亿吨。其中，14个大型煤炭基地产量37.4亿吨，占比95%以上，大型煤炭基地外产量控制在2亿吨以内。
《规划》明确“十三五”期间将淘汰产能8亿吨左右，与2016年5月份各省份申报的去产能总规模基本一致，预计各省后续仍可按照原申报规模执行去产能计划。2016年全国实际退出产能2.9亿吨左右，按照《规划》要求，未来4年仍需退出5亿吨，每年约需完成1~1.5亿吨的去产能任务量。从政策层面上看，每年去产能不会发生很大的波动，2017年淘汰落后产能的目标不会较2016年有很大变化，预计2017年淘汰产能规模也与之相近。但2016年淘汰的产能大多数前期已经停止组织生产，对企业经营和财务的影响很小。而未来几年的产能退出则将主要针对在产产能，将对煤炭行业当前产量产生影响，若后续煤炭价格走势较好，煤炭企业去产能动力不足，预计对后续去产能带来一定压力。
此外，《规划》提出通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨，而根据煤炭工业协会统计，截至2015年底，全国有15亿吨在建煤矿产能，则“十三五”期间目前大部分在建产能无法投产。在15亿吨在建产能中，7亿吨为合法建设产能，剩下8亿吨为违法违规建设产能，合法产能可以通过减量置换、核减20%产能等方式继续建设投产，而违法违规产能一律要求停建停产，确需继续建设的必须用110%或120%的合法产能进行置换，这些未来无法投产的在建产能面临着前期大量投资无法回收的风险。
2、优化煤炭生产布局：压缩东部、限制中部和东北、优化西部
《规划》提到，全国煤炭开发布局为，“压缩东部地区生产规模，中部和东北地区从严控制接续煤矿建设，西部地区资源丰富，结合煤电和煤炭深加工项目用煤需要，配套建设一体化煤矿。”具体布局为：1）加快大型煤炭基地外煤矿关闭退出。主要集中在11个省份，其中北京、吉林、江苏逐步关闭退出现有煤矿；福建、江西、湖北、湖南、广西、重庆、四川加快煤矿关闭退出。2）降低鲁西、冀中、河南、两淮大型煤炭基地生产规模；3）控制蒙东（东北）、晋北、晋中、晋东、云贵、宁东大型煤炭基地生产规模；4）有序推进陕北、神东、黄陇、新疆大型煤炭基地建设。此外，在新建产能方面，东部地区原则上不再新建煤矿，中部和东北地区从严控制接续煤矿，西部地区新开工规模约占全国的87%，其中内蒙古、陕西、新疆新开工规模约占全国的80%。
根据中债资信煤炭组对七大产煤省份区域竞争力的分析结果，长期从综合条件看，山西省的煤炭企业得益于较好的资源禀赋，区位条件亦不对企业的成本竞争力产生明显拖累，该省在生产端具有最强的竞争力。陕西与内蒙的煤企虽然煤炭直接开采成本上有显著优势，但是区位对企业成本竞争力的拖累严重，综合竞争力居于行业一般水平。未来，随着运力条件的改善，上述两省在运输上的劣势或将淡化，综合竞争力有望提升。接近消费地的主要产煤省份在开采成本上均不具有较强的竞争力，但是突出的区域优势弥补了开采成本的劣势，例如河北、山东、安徽；而河南省由于矿井的资源条件差，开采难度大，即使接近消费地，该区域的煤炭生产企业仍在成本竞争中处于劣势地位。
结合《规划》以及我们的分析结果来看：
1）《规划》提出未来将降低鲁西、冀中、河南、两淮大型煤炭基地生产规模。而根据表2的结果，河北、山东、安徽等东部省份尽管开采成本不低，但得益于较强的区域优势，整体具备一定的竞争力。在当前煤炭价格下，东部地区煤炭企业仍能获得较好的利润，若后续煤炭价格仍保持在该水平，依靠东部地区企业自身去产能的动力不强。
2）陕西、内蒙古、新疆等西部地区是未来增加产量及新建产能的主要省份。从表2的分析结果来看，陕西与内蒙的煤企在开采成本上有显著优势，但目前区位对企业成本竞争力形成较严重拖累，短期内在蒙华铁路建成之前运输限制仍然是拖累两省煤炭企业竞争力的关键；不过未来随着陕北地区大型煤矿的投产，预计平均开采成本将进一步下降，陕西地区煤炭竞争力预计进一步增强。新疆地处偏远，运输条件极差，主要在省内消化自产煤炭，主要需求去向有电力、煤化工等项目。从电力来看，省内火电需求已经接近饱和，火电企业处于略盈利或亏损的状态，中东部地区对其进一步消纳能力也很弱，未来火电对煤炭的需求拉动空间或有限。而煤化工方面，近年来的煤化工投资和投产规模均已较大，煤化工业务盈利一般，未来该业务持续投资的动力较小。因此整体看，新疆地区煤炭需求增长动力一般。而根据《规划》要求，到2020年，新疆产量将达到2.5亿吨，较2015年1.4亿吨的产量高出1.1亿吨，增长78%，占到“十三五”期间全行业新增产量的73%。考虑到新疆地区煤炭需求增长动力一般，该产量增长计划实现存在较大不确定性。
3）根据《规划》，“十三五”期间中部地区基本维持稳定的产量。根据规划，中部地区新开工规模约占全国的12%，按照5亿吨的总新开工规模来计算，“十三五”期间中部地区新增产能约6000万吨。中部地区主要产煤省份为山西省，从该省七大煤企当前的在建煤炭规模和计划淘汰规模来看，山西地区“十三五”期间总产能基本保持稳定。
3、优化生产规模：生产向大型煤矿集中，新建规模不小于120万吨
大型煤矿占比方面，《规划》提出，到2020年，煤矿数量将控制在6000处左右，其中120万吨/年及以上大型煤矿产量占80%以上，30万吨/年及以下小型煤矿产量占10%以下。而截至2015年底，全国煤矿数量1.08万处，其中年产120万吨以上的大型煤矿产量比重为68%；年产30万吨以下的小型煤矿产量比重为10%左右。新建规模方面，《规划》首次提出新建煤矿规模不小于120万吨。根据我们对国内主要煤炭企业在建煤矿的统计，目前除了江西能源和贵州盘江存在45~90万吨的在建项目（目前已停建）之外，其余主要煤企的在建煤矿产能基本都在120万吨以上。因此，该规定对主要大型煤炭企业在建煤矿的影响不大，但对江西、贵州等单井规模较小地区的煤企影响较大。
4、严格控制劣质煤进口，首次提出鼓励煤炭出口
《规划》中提到，“鼓励进口优质煤炭，加强炼焦煤进口，严格控制低热值煤、高硫煤等劣质煤进口。完善煤炭出口政策，鼓励优势企业扩大对外出口。”
进口方面，《规划》中提到，“鼓励进口优质煤炭，加强炼焦煤进口，严格控制低热值煤、高硫煤等劣质煤进口。”当前，国内优质炼焦煤资源供给不足，持续稳定供给能力偏弱，因此同等品质下进口炼焦煤价格往往高于国内价格。同时，考虑到国内动力煤供给较为充足，且环保压力日益加大，低热值煤、高硫煤等进口应予以限制。
出口方面，《规划》提出，“完善煤炭出口政策，鼓励优势企业扩大对外出口”，此或为2006年对出口煤炭征收出口关税以来官方首次明确提出鼓励出口，推测政策意图主要为消化国内过剩产能。我国煤炭出口经历了从鼓励到限制的过程，1980~2003年间，煤炭出口量持续增长，2003年增至峰值约0.9亿吨，2004年开始煤炭出口退税率开始下调，2006年11月开始征收出口关税。2008年~2014年，出口关税税率均为10%，2015年或为缓解国内供给压力，出口关税从1月1日起下调至3%。目前，考虑到：（1）2015年我国煤炭价格跌至近十年来的低位，且税率下调至3%，但2015年煤炭出口未有增长，甚至下降7.1%至533万吨；（2）全球煤炭供应过剩，澳大利亚、印尼等地的动力煤开采成本低，在日本、韩国的市场份额相对稳定，即使我国取消出口关税，也无成本优势，短期内难以抢占这些地区的市场份额。因此，若无显著的出口刺激政策，即使取消3%的出口关税，我国煤炭出口规模增长有限；而考虑到煤炭行业为产能过剩行业，不会采用出口补贴等措施鼓励出口，因此，综合考量来看我国煤炭出口预计难以增长。
5、推进企业兼并重组
《规划》鼓励煤炭企业进行各种形式的兼并重组。行业内兼并方面，《规划》提到，“支持山西、内蒙古、陕西、新疆等重点地区煤矿企业强强联合，组建跨地区、跨行业、跨所有制的特大型煤矿企业集团。”根据国家统计局数据，截至2016年10月，我国从事煤炭开采和洗选业企业个数5587家，《规划》提到2020年将降到3000家以下，企业数量将减少一半左右。因此，预计未来几年，煤炭行业将发生大规模的兼并重组，煤炭行业集中度将进一步提升。跨行业兼并方面，《规划》明确，将“坚持煤电结合、煤运结合、煤化结合，鼓励煤炭、电力、运输、煤化工等产业链上下游企业进行重组或发展大比例交叉持股，打造全产业链竞争优势。”综合来看，无论是行业内兼并还是跨行业兼并，考虑兼并的可行性，预计兼并主体为央属和各地区省属煤炭企业或电力企业，从实施进展来看，预计山西、山东等国有煤炭企业比重较高的省份将率先开展兼并重组。实际上，山西省已经开始启动煤炭企业与电力企业的跨行业兼并重组计划。2016年6月，晋能集团有限公司公告称，山西省政府拟将公司与山西国际能源集团有限公司全部资产、业务、人员合并重组，设立山西晋能国际能源集团有限公司，两家企业限期注销，当前正在进行股权划转工作。预计“十三五”期间将有更多行业内、跨行业的兼并重组。
6、加快分离国有企业办社会职能
《规划》提到，将加快解决历史遗留问题，加快分离国有煤炭企业办社会职能作为深化煤炭行业改革的重要方面。从前期调研的情况来看，仍有较多地方国有煤炭企业面临较沉重的办社会负担。例如，同煤集团目前每年办社会支出约40亿元，包括市政、医院、市政、桥梁等。按照当地最新政策，2018年之前集团的“三供一业”将移交给当地政府，该项目每年约有22亿支出，剩余18亿左右的历史负担目前暂无明确的化解方式。徐州矿务集团目前办社会支出叠加煤炭去产能带来的职工安置，年均支出约6亿元左右，2016年扣除国家及地方补贴后，集团仍需承担3亿元左右。开滦集团往年每年约需承担7~8亿元办社会支出，2016年初，集团开始逐步剥离办社会职能，计划2017年底前剥离完毕。以上各企业的办社会支出为现金流的净流出，办社会职能的剥离将直接改善企业的现金流和偿债能力。但从目前情况来看，办社会职能的剥离仍面临政府财力不足、人员社会福利转移、离退休人员管理等系列问题，特别是对煤炭行业依赖度较高的地区。此外，该部分的剥离方式以及在此过程中资金配置问题都将对企业的财务及经营状况产生影响。
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