作者：中债资信房地产行业研究团队
导语
3月8日，国土资源部部长姜大明在“两会”上对社会热点问题的解答中提出建立促进房地产平稳健康发展的土地供应基础性制度，再次明确住宅用地的居住属性，同时强调在城市间房地产市场分化加剧的背景下地方政府作为当地房地产市场调控的责任主体，要“因城施策”，在房价上涨压力大的城市合理增加住宅用地供应，去库存任务重的城市减少乃至停止住宅用地供应。
从未来全国供应土地总量来看，我们根据2017年1月3日发布的《全国国土规划纲要（2016～2030年）》测算全国土地供应规划总量将下降，且通过供地结构调整带来的住宅土地供应增长有限；一线及热点二线城市方面，从房价上涨较快的城市土地供应来看，一线城市已不具备大幅增加土地供给的能力，热点二线城市在增加住宅土地供应落实方面存在较大的不确定性；部分二线城市及三四线城市库存依旧很高，未来在土地调控“因城施策”背景下，三四线城市住宅土地供应将下降；因此，我们预计未来全国住宅土地供应总量仍将下降。
我们认为此次住建部部长对热点问题的解答是对于房地产土地市场价格平稳预期的积极引导，以防止土地市场过热的非理性传导带来投资性需求的爆发；其次，2016年下半年以来各地的土地政策仍以针对地价、土拍期限、土地款融资方面的限制为主，其主要目的为从政策端抑制土地价格快速上涨，未来，调控政策对“地价”、“房价”的敏感度将进一步增强。
3月8日，国土资源部部长姜大明在“两会”上对社会热点问题的解答中提出的房地产土地市场相关主要观点如下：
（1）《土地管理法》修正草案在集体经营性建设用地入市方面，体现了建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价、同等入市的改革要求。
（2）建立促进房地产平稳健康发展的土地供应基础性制度，再次明确住宅用地的居住属性，同时强调在城市间房地产市场分化加剧的背景下地方政府作为当地房地产市场调控的责任主体，要“因城施策”，在房价上涨压力大的城市合理增加住宅用地供应，去库存任务重的城市减少乃至停止住宅用地供应。
（3）调整土地供应结构，合理提高住宅用地比例；落实人地挂钩政策，政府要向社会公布住宅用地中期规划和三年滚动计划，形成良好预期，保持地价总体平稳。
一、背景
2015年下半年以来，土地价格的迅速攀升加大房企风险积聚且不利于房价及市场稳定，国土规划纲要及部长补充解答作为房地产土地供给侧短中期的指导政策提出，是中央“抑制资产泡沫”指导思想的具化和深化
首先，土地价格的快速攀升影响市场对房价预期，加大房企风险聚集。自2015年下半年起房地产市场快速回暖以来，百城价格指数持续上涨，涨幅创下2011年以来的历史新高，在房价快速上涨的带动下，房企基于对未来市场的乐观预期以及资金回笼加速的有利条件下购地需求集中爆发；加之2014年以来房地产市土地供给逐年大幅收缩，2016年住宅土地出让均价及溢价率大幅攀升，100大中城市成交土地溢价率中，一、二、三线城市最高值分别达到了243.60%、144.78%和161.78%，10月楼市出台密集调控政策之前，全国“地王”数量逐月增加，9月达到全年最高值64宗，在此背景下，土地价格与房价之间的双向传导使得购房者对房价上涨预期进一步增强，投机、投资性购房的爆发对房地产市场的稳定造成较大负面影响，同时，土地购置成本大幅增长增加房企成本，加大房企风险积聚。
2016年7月的政治局会议首次提出“抑制资产泡沫”，调控基调转向，同年12月的中央经济工作会议明确了2017年房地产调控的总体思路：一是抑制资产泡沫，二是防止大起大落，在政策层面对房地产政策进行了定调。2017年以来，从100大中城市土地成交数据来看，1月住宅土地供应对应规划建筑面积已高于2016年单月土地供应平均水平，成交溢价率维持在45%左右，较2016年出现较大缓和，其中一线城市溢价率下降较为显著。在国家宏观层面提出抑制资产泡沫，稳定房价、地价的背景下，国土规划纲要及部长补充解答作为房地产土地供给侧短中期具体指导政策提出，是中央“抑制资产泡沫”、“防止大起大落”及明确房地产住宅属性的具化和深化。
二、未来住宅土地供应将呈现怎样的变化？
1、根据2017年1月3日发布的《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，全国土地供应规划总量将下降，且通过供地结构调整带来的住宅土地供应增长有限
1月3日，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016～2030年）》（以下简称“纲要”），针对房地产土地供给相关的主要观点如下：
（1）2015年末我国国土开发强度（除森林、河流、耕地之外的使用面积与总国土面积之比）为4.02%，到2030年末国土开发强度不超过4.62%；耕地保有量2020年维持2015年末的18.65亿亩水平，到2030年末维持在18.25亿亩；2015年我国城镇空间为8.90万平方千米，2030年末控制在11.67万平方千米以内。
（2）推进建设国土开发聚焦区，进一步优化环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区空间开发结构，以盘活存量用地为主，严格控制新增建设用地，引导中心城市人口向周边区域有序转移。东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群适当扩大建设用地供给。
首先，从供地总量上来看，耕地及城镇空间约束较为严格，至2030年国有建设用地增量仍将保持缩减趋势。以我国国土面积乘以《纲要》中规划的国土开发强度的增长百分点，计算出2016～2020年和2021～2030年国有建设用地增加规模分别为2.12万平方千米和3.66万平方千米，除以年份后计算出年均建设用地增量分别为4,240平方千米/年和3,660平方千米/年，与2006～2010年年均建设用地规模4,580平方米及2011～2015年年均5,119平方公里相比降幅较大。
其次，从供地结构来看，近年来我国建设用地供给一直以基础设施建设用地为主，增量供给压缩量来自于房地产及工矿仓储用地，调整供地结构带来的住宅土地增量有限。结合规划及解答来看，未来土地供给总量继续收缩，虽然提出要合理提高住宅用地比例，在房地产进入调控周期的背景下，基建投资是经济的最重要支撑，预计基建供地规模仍在目前水平上下小幅波动，调整供地结构带来的房地产土地增量有限。
2、从房价上涨较快的城市土地供应来看，一线城市已不具备大幅增加土地供给的能力，热点二线城市在增加住宅土地供应落实方面存在较大的不确定性
一线城市不具备大幅增加土地供给的能力。由于这些城市人口吸附能力很强但资源承载能力有限、用地指标紧张、财政收入结构较好等多方面原因使得一线城市的土地供应处于紧缩状态，近年住宅类用地土地供应量持续缩减。一方面，各市国土资源局规划建设用地供应规模呈下降趋势，根据市国土资源局住宅类用地规划供应量的公布数据供来看，除北京外2016年较2015年一线城市均有所下降，未来，北京住宅类用地规划供应量几近腰斩，广州则有所上升；另一方面，实际土地供应量与规划供应量存在较大差距，对比2016及2015年实际供应规模与规划供应规模来看，实际土地供应量大幅小于规划供应量。综上两方面因素，同时考虑到一线城市的城市圈扩张受限、规划建设用地指标不足，我们认为未来一线城市（特别是北京、上海、深圳）已不具备大幅增加土地供给的能力。
热点二线城市：对比提出“增加土地供给”的城市实际土地供应来看，政策落实仍存在较大不确定性。随着一线城市土地竞争日趋激烈、地价高攀，房企在土地购置上逐步转移至热点二线城市， 2016年“930”21城限购重启加码的二线城市中，福州、厦门、合肥、南昌均不同程度在调控意见中提出增加住宅类用地的供应量，但从实际供应情况来看合肥、南昌两市在2016年第四季度土地供应量陡增后仍维持原有甚至更低的月供应量水平，而厦门、福州2017年以来土地供应则始终处于“冰封”状态，“增加住宅类用地”的政策意见能否具体实施仍存在较大的不确定性。
3、部分二线城市及三四线城市库存依旧很高，未来在土地调控“因城施策”背景下，三四线城市住宅土地供应将下降
《纲要》及住建部部长解答均强调土地调控亦要“因城施策”，在房价上涨压力大的城市合理增加住宅用地供应，而去库存任务重的城市减少乃至停止住宅用地供应，目前我国住宅库存积压仍处于人口吸附能力较低甚至人口外流比较严重的三四线城市，根据公布待售商品房面积的三四线城市来统计，其狭义库存出清周期在33个月以上，全国目前广义库存出清周期仍处于2年左右，库存压力依旧很大，未来在土地政策“因城施策”的背景下，三四线城市的土地供应将下降。
三、结论
第一，在高层明确房地产住宅属性及调控以“抑制资产泡沫”、“防止大起大落”为主基调的背景下，基于上述对未来住宅土地供应的判断，我们认为此次住建部部长对热点问题的解答是对于房地产土地市场价格平稳预期的积极引导，以防止土地市场过热的非理性传导带来投资性需求的爆发；
第二，2016年下半年以来各地的土地政策仍以针对地价、土拍期限、土地款融资方面的限制为主，其主要目的为从政策端抑制土地价格快速上涨，未来，调控政策对“地价”、“房价”的敏感度将进一步增强。
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