作者：中债资信电力行业研究团队
摘要
火电行业“供给侧改革”始于二十世纪八十年代，“十二五”末之前火电去产能都以减少存量形式为主。2014年，火电审批权下放地方使得火电行业开始大规模投资建设，“供给侧改革”变得日益重要，“十三五”期间开始执行“减存控增”的政策。今年8月，随着16部委联合发布《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》，各省煤电调控规模、各省（第一批）煤电机组关停、停建及缓建名单陆续出炉。对此，中债资信基于2016年以来化解煤电过剩产能政策和本批名单项目的梳理，与涉及项目规模较大的企业进行电话联系沟通，具体点评及影响分析如下：
关停项目以五大电力集团项目为主，主要为5万千瓦以下且以煤耗较高的小机组，淘汰机组的关停阻力及对企业的影响均较小。
建项目集中度远低于缓建项目集中度，停、缓建项目已投资进度及影响程度整体偏低，但其中不乏已投产、已投资进度高于50%的企业。
若“十三五”期间用电量增速明显高于测算，从煤炭、钢铁、电解铝等行业实行去产能政策后的表现来看，执行煤电去产能政策力度的松紧取决于市场环境变化，被停、缓建项目存在复工可能性。
中债资信认为，考虑到未来用电增速的不确定性、煤电与其他行业去产能政策的区别、去产能后可能带来的实际结果、电力行业的集中度和突出地位等因素，从截至到目前化解煤电过剩产能政策来看，中短期内对行业负面影响不大。
一、化解煤电过剩产能政策全梳理
2016年以来国家出台的化解煤电过剩产能相关政策详见附件一
火电行业“供给侧改革”始于二十世纪八十年代，“十二五”末之前火电去产能都以减少存量形式为主；2014年，火电审批权下放地方使得火电行业开始大规模投资建设，“供给侧改革”变得日益重要，“十三五”期间开始执行“减存控增”的政策
火电行业“供给侧改革”始于二十世纪八十年代。1999年，国务院办公厅转发国家经贸委《关于关停小火电机组有关问题意见的通知》，标志着关停工作的正式启动。到2002年底，全国已累计关停小火电1,500万千瓦，但随着“十五”期间电力供需形势趋紧，2002~2004年甚至出现严重“电荒”现象，保障电力供应成为相关部门首要任务，关停小火电的工作出现放缓。
2004年，国家发改委出台了《节能中长期专项规划》，明确指出电力工业要大力发展60万千瓦及以上超（超）临界机组，提出“以大代小”、“上大压小”和小机组淘汰退役的规划方向。2005年8月，国家发改委公布于2010年之前要关停的小火电机组，容量合计534万千瓦。整体来看，“十一五”期间，全国“上大压小”、关停小火电机组7,682.5万千瓦，远超5,000万千瓦的关停目标。
2012年8月，国务院印发《节能减排“十二五”规划》，明确提出淘汰小火电2,000万千瓦。2014年10月，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2014年版）》，提出火电站由省级政府核准，增强了各地方电力项目建设的自主权，火电机组开始大规模建设，2014年及2015年火电行业投资同比增长均超过20%。但同期经济增速下滑，用电需求增长有限，2015年全年用电量增速仅0.5%；以2013年的火电设备平均利用小时数5,012为基准计算，2016年火电装机容量至少存在15%的过剩。因此，在需求增速下滑及装机增速不断提升的背景下，火电利用小时数处于不断下降状态。国家连续出台相关政策措施化解煤电行业潜在的日益加剧的产能过剩风险。2015年4月，国家能源局出台《关于下达2015年电力行业淘汰落后产能目标任务的通知》，要求全国范围在年底前淘汰423.4万千瓦落后小火电机组。整体来看，“十二五”末之前火电去产能都以减少存量形式为主，在技术进步的大背景下，逐步、分批淘汰落后产能。
2016年开始，国家在继续对存量装机控制的基础上（2016年计划淘汰煤电装机容量491.8万千瓦），对火电行业开始进行增量控制。2016年3月，国家发改委、能源局发布《关于促进我国煤电有序发展的通知》，首次提出建立煤电规划建设风险预警机制、严控各地煤电总量及新增规模、加大淘汰落后产能力度，“取消一批、缓核一批、缓建一批”煤电项目。同期，国家能源局《关于建立煤电规划建设风险预警机制暨发布2019年煤电规划建设风险预警的通知》，设定了红色、橙色、绿色三个等级，红色区域不允许新建煤电项目，将除江西、安徽、海南、湖北外的省区均列入红色区域；同年9月，国家能源局出台《关于取消一批不具备核准建设条件煤电项目的通知》，其中包含一份煤电项目“取消一批”名单，涉及装机容量达1,240万千瓦；2016年末，《电力发展“十三五”规划》指出，“十三五”期间，将取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦以上，淘汰落后煤电机组2,000万千瓦，合计相当于规划新增容量的80%以上，控制增量方面力度较大。
2017年，国家对火电继续实行“减存控增”的政策限制，《政府工作报告》中将去产能范围扩大到煤电领域，提出2017年“要淘汰、停建、缓建煤电产能5,000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险”。减少存量方面，《关于下达2017年煤电行业淘汰落后产能目标任务（第一批）的通知》在继承855号文淘汰标准下添加了“设计寿命期满且具备关停条件的现役30万千瓦级纯凝煤电机组”，进一步扩展了淘汰范围。控制增量方面，国家继续发布2020年煤电规划建设风险预警的通知（除江西、安徽、海南、湖北外的省区均列入红色区域的预警）；8月份，16部委联合发布《意见》，并同时出台了各省（第一批）煤电机组关停、停建及缓建名单，要求“‘十三五’期间，全国停建和缓建煤电产能1.5亿千瓦，淘汰落后产能0.2亿千瓦以上”。按照2017年《政府工作报告》，2017年煤电要淘汰、停建、缓建煤电产能5,000万千瓦以上，其中“停建、缓建”规模占主要部分。因此，“十三五”期间火电政策继续维持“减存控增”的原则，且控制增量为重点，与煤炭、钢铁行业去产能的特点存在区别。此外，截至2016年末，煤电已投产规模为9.43亿千瓦，根据《电力发展“十三五”规划》“到2020年末，煤电投产规模不超过11亿千瓦”的要求，新增煤电空间只有1.57亿千瓦。但根据《经济参考报》对国家能源局主任努尔·白克力采访，2017年初纳入规划、核准、在建煤电装机规模约3亿千瓦。因此，预计未来新的煤电项目很难获批，部分未批先建的煤电项目风险较大。
二、第一批关停、停建、缓建项目涉及发债企业全梳理
第一批关停、停建、缓建项目及发债企业具体表格详见附件二；
受限于表格空间，仅列示部分信息，若希望了解详细停建、缓建名单及详细信息，请联系中债资信市场部010-88090123。
关停项目以五大电力集团项目为主，以5万千瓦以下的小规模机组为主且区域分布主要集中于华北地区；停建项目集中度远低于缓建项目集中度，停、缓建项目已投资进度及影响程度整体偏低，但其中不乏已投产、已投资进度高于50%的企业
1、关停项目特征
涉及关停的项目共22个，93台机组，装机规模共472.13万千瓦，涉及29个发债企业。
关停项目以五大电力集团项目为主。按关停机组所属企业来看，华电集团（142万千瓦）、华能集团（115.70万千瓦）、华能国际（华能集团下属主要上市平台，112.10万千瓦）涉及项目装机规模大，五大电力集团涉及关停项目规模（352.45万千瓦）占关停项目总规模的74.66%。
关停项目以5万千瓦以下的小规模机组为主。按关停机组容量来看，93台机组中72.04%（67台）的机组装机规模不足5万千瓦，仅平顶山姚孟发电厂（国电投集团，31万千瓦）、华电六安电厂（27万千瓦）、北京热电厂（华能集团，2*22万千瓦）、天津军粮城电厂（华电集团，4*20万千瓦）、太二电厂（大唐集团，2*20万千瓦）、黄石热电厂（华电集团，20万千瓦）为20万千瓦及以上机组。
华北地区机组关停力度大。按关停机组所处省份来看，天津、北京、山西地区涉及项目装机规模最大；江苏、河北关停项目数量最多。整体看，华北地区关停力度大。
2、停、缓建项目特征
涉及停建的项目共33个，装机规模共4,172万千瓦，涉及30个发债企业，已投资超过247亿元；涉及缓建的项目共62个，装机规模共6,331万千瓦，涉及38个发债企业，已投资超过584亿元。
停建项目集中度远低于缓建项目集中度。停建项目中，五大电力集团（国电集团无停建项目）、地方电力集团与煤炭企业项目规模占发债企业停建规模比例分别为23.32%、33.12%与28.57%，整体分布较为相近；缓建项目中，五大电力集团项目规模占发债企业缓建规模的46.34%，超过地方电力集团与煤炭企业之和。具体企业方面，按机组所属企业来看，企业涉及停建项目规模均在300万千瓦以下（信发集团涉及项目594万千瓦，但公司无公开债务），而涉及缓建项目规模最高的企业神华集团为1,122万千瓦，远超第二名大唐集团。从前五位发债企业来看，停建项目规模前五位占总发债企业规模仅35.75%，而缓建项目规模前五位占总发债企业规模达到61.14%。
停、缓建项目已投资进度及影响程度整体偏低，但其中不乏已投产、已投资进度高于50%及已投资金额占在建工程及固定资产总值比例超过20%的企业。本批停、缓建项目平均投资进度均偏低（分别仅18.34%与23.33%），项目对涉及企业影响程度亦很低（仅1.73%）。但杭州正才、粤电集团停建项目已投资进度超过50%；河北建投（建投能源）缓建项目已并网发电；中国铝业（中铝股份）、河南投资、华电能源缓建项目已投资进度超过50%，上述项目或造成较大规模的资金占用。此外，珠江投管、桂东电力已投资金额占在建工程及固定资产总值比例超过20%，将对企业战略规划及发展布局形成较大影响。根据文件要求，本批停建、缓建项目需至少推迟至“十四五”及以后并网，需关注投资规模大、投资进度高的企业对相关项目的处置情况。
投资进度 = 已投资/总投资
影响程度 =已投资/（在建工程+固定资产）
三、中债观点
考虑环境污染防治，关停项目主要集中在华北地区且以煤耗较高的小机组为主，淘汰机组的关停阻力及对企业的影响均较小；缓建项目相比停建项目沉没成本低，主要集中于五大电力集团及煤炭央企，且煤电去产能以控制增量为主，对企业影响主要在于已投入资金的占用。整体看，中短期内对行业负面影响不大
1、关停及停缓建项目特征原因分析
京津冀地区大气污染防治政策力度凸显。2011年源于西北内陆的沙尘暴逐渐影响到华北、华东地区，华北地区空气污染情况日益受到重视；2013年6月，国务院发布《大气污染防治行动计划》十条措施，为此后全国大气污染防治工作提供了行动指南。2017年3月，环保部印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，严格限制了京津冀及周边地区“小散乱污”企业的取缔工作。因此本批关停项目中华北地区关停力度大、其中以京津冀地区最为明显的特征也凸显了政策力度。
缓建项目相比停建项目沉没成本低，因此主要集中于电力、煤炭央企。停建项目与缓建项目存在以下区别：（1）根据披露的影印版名单，停建项目均存在“手续不全”、“未纳入规划”、“未核先建”的违规“硬伤”，而缓建项目则未披露具体原因；（2）根据1404号文，“缓建项目可选择立即停建或建成后暂不并网发电”，考虑到大部分项目处于前期规划或早期建设阶段，距离投产尚需时日，因此放缓进度即可。因此，中债资信认为，在煤电供给侧改革的政策环境下，五大电力集团及神华集团等央企落实国家相关规定、将较多项目列入缓建项目，但从影响自身整体盈利能力和发展进度看，沉没成本并不高。
煤炭企业完善产业链，大幅投资电力机组，因此本批名单涉及规模较大。中债资信认为，结合上述政策分析，以神华集团为主的煤炭企业在2014年电力项目审批权下放后，为平抑煤价震荡造成的盈利波动，逐步完善“煤—电”产业链，将经营范围快速延伸到电力领域。考虑到煤电项目2~3年的建设期，当前煤炭企业存在大量审批权下放后核准、建设的项目，因此本批停、缓建名单中，煤炭企业涉及项目规模较大。
2、政策影响分析
关停项目
首先，本批淘汰落后机组的文件为此前政策的延续，本批关停机组规模小，以淘汰小机组为主。其中，多数机组早已列入省内关停规划或处于停产阶段，部分项目亦有“上大压小”项目进行容量补偿，加之2017年以来煤电企业普遍经营承压，发电效率差的小机组更为明显。结合企业反馈情况来看，淘汰机组的关停阻力及对企业的影响均较小。未来，考虑电网支撑、局部存在停机电网“卡脖子”、供热需求、应急调峰及部分非技术性因素影响，可关停机组容量比例或将控制在较低水平——主要集中于20万千瓦级及以下运行时间长，状况较差，且对系统影响较小的机组，暂不会涉及30万千瓦级机组。因此，即使继续出台关停名单，对企业在运机组运营状况的影响预计也将较小。
停、缓建项目
从市场环境来看，1404号文提出的“到2020年，全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内”要求最早出自《电力发展“十三五”规划（2016-2020年》，而规划中该指标的测算基于“十三五”期间年用电量3.6~4.8%的增速。但事实上，2016年下半年以来，工业景气度逐步回暖，用电量增速持续高于上述测算，预计今年用电量增速5%左右。从煤炭、钢铁、电解铝等行业实行去产能政策后的表现来看，执行煤电去产能政策力度的松紧取决于市场环境变化。若“十三五”期间用电量增速明显高于测算，被停、缓建项目存在较大复工可能性。本批名单涉及企业的反馈中亦存在“项目距离投产时间较远，暂时放缓建设速度，等待行业供需变化”的观点。此外，即使煤电去产能力度不随供需收紧而放松，项目的停、缓建也将有效改善行业供需宽松的状态，考虑到水电发电量受来水量影响波动大、新能源发电仍存在自身不稳定性，企业发电量及利用小时数将明显增加，进而摊薄企业固定成本，增加企业利润，弥补已投资部分资金占用。
从横向来看，电力行业涉及国计民生，虽然电力体制改革力图放开发电端、售电端，引入市场化交易，央企和地方国企其在电力行业占比很高（截至2016年末，仅拥有公开债务的央企主体装机规模即占同期全社会装机规模的54.77%，仅拥有公开债务的央企及地方国企主体装机规模则占同期全社会装机规模的65.91%），在中国经济中的地位强于煤炭、钢铁、有色等周期性行业。这与本批名单涉及企业的反馈基本一致，即大部分企业表示将积极争取移出名单，主要分为以下几类理由：1）国家与省内规划安排存在差异，省政府正与发改委、能源局就项目进行商榷；2）省内供热需求大，项目属民生工程，为热电联产机组或符合改造为热电联产机组条件；3）项目具有认定为“国家确定的示范项目首台（套）机组”的条件，属于省内重点工程。因此，名单实际执行情况有待观察。此外，对于煤电与其他行业去产能的主要区别，煤炭、钢铁、有色等周期性行业供给侧改革及去产能政策以淘汰存量落后产能为主、限制新增产能为辅；而煤电去产能以控制增量为主（根据上述政策及第一批关停、停建、缓建名单可见），对企业影响仅限于已投入资金的占用，而不影响现有机组运行。
综上所述，预计目前化解煤电过剩产能政策，中短期内对行业负面影响不大。
附件1
附件2
第一批关停、停建、缓建项目涉及发债企业
（单位：万千瓦、%、亿元）
数据整理原则
1、仅梳理所涉发债企业控股项目，非发债企业项目未纳入本次梳理；
2、股权关系通过国家企业信用信息公示系统及各企业审计报告确认，发债企业联营或合营成立的项目公司未纳入本次梳理；
3、各项目已投资规模通过控股发债企业审计报告、募集说明书、评级报告确定，若不同资料出现矛盾，优先以审计报告数据为准；
4、对于少数发债企业公开资料未提及的项目，中债资信以公开信息所披露进度推算投资额，对于极少数完全未披露信息的项目，本次梳理中投资列示为“未知”；
5、已投资规模以可搜索到的最新时间为准，在建工程、固定资产为该时间节点金额。
注：本文章来源于“中债资信”公众号，转载需注明作者为“中债资信”或联系本微信号。
声明
statement
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