城市群作为国家新型城镇化规划建设的“主体形态”，成为2016年夏天最为外界关注的城市话题。目前世界上已有五大公认的城市群，分别是：以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥为中心的北美五大湖城市群；以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群；以伦敦为中心的英伦城市群；以巴黎为中心的欧洲西北部城市群。前不久，我国出台的《长江三角洲城市群发展规划》指出，要把长三角城市群应打造成世界第六大城市群。下面问题来了，长三角要协同发展成为世界级的城市群，有哪些问题需要克服？
长三角城市群协同发展中存四方面问题
当前长三角城市群协同发展尚未达到成熟阶段，城市间合理的分工体系尚未形成，阻碍协同发展的机制问题依然存在，主要表现为以下四点。
1.缺乏区域整体利益的全盘统筹。现阶段，长三角城市间合作的主要推进机制是长三角城市经济协调会，然而，在区域合作最关键的产业分工、资源共享、生态统筹、利益均衡等方面，长三角城市经济协调会的局限性较为明显，有效消除行政隔阂的统筹机制尚未形成。另外，城市群的建设需要发挥中央、省和城市三级政府的积极性，目前长三角尚缺少超越省级行政区、将长三角城市群作为一个整体进行全盘统筹的权威机构，这造成了长三角城市群缺乏区域整体利益的全盘统筹。
2.城市间职能分工不清晰。世界其他五大世界城市群中，各城市职能分工明确，产业定位明晰，形成错位发展格局。而长三角城市群主要城市的职能分工和产业布局不清晰。长三角地区仍处于工业化进程，长三角主要城市几乎都把加快工业发展作为发展本地经济的路径，都将电子信息、石油化工、汽车及汽车零件、医药等大容量的制造业作为主导产业，这造成了长三角城市群主要城市产业结构高度相似。例如，长三角整体的产业结构相似度系数已达到0.795，上海与江苏、江苏与浙江的产业结构相似度更高，分别达到了0.9和0.85。安徽与江苏、浙江的相似度系数在这几年也快速上升，目前已达到0.8以上。《规划》也将此作为长三角城市群现存突出矛盾之一，称“城市间分工协作不够，低水平同质化竞争严重，城市群一体化发展的体制机制有待进一步完善”。
3.交通基础设施和交通组织管理有待完善。虽然长三角城市群的交通体系较为发达，但交通基础设施和交通组织管理仍有待完善，表现为：城际高铁、高等级公路、地铁、公共交通等有效衔接的综合立体交通网络体系还未健全；空港、海港等尚未实现一体化布局、资源整合及分工发展。例如，在陆路交通方面，相邻行政区间的断头路仍然较多，高速公路路桥费没有针对区域内车辆的减免政策；跨省区公共交通线路开设，受地方政策限制，公交“一卡通”实质性进展缓慢。
4.缺乏生态环境协同治理的制度保障。长三角主要城市的环境污染形势不容乐观。据统计，长三角城市群核心城市的废水、废气排放量均比较高，处于我国31个省会城市前列。近年来，长三角地区雾霾污染推动了区域内生态环境的协同治理，然而，区域环境联控联防覆盖面还比较窄，推动力度不足，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了问题治理哪里”的困局。因此，长三角城市群生态环境协同治理仅靠政府间的协议是不够的，更需要在制度层面形成更强的保障。
如何突破阻碍城市协同发展的体制机制障碍
根据长三角城市群在协同发展中存在的问题，笔者认为长三角城市群必须要突破阻碍城市协同发展的体制机制障碍，重点在以下四方面进行改革。
1.设立高层级的协同发展领导机构。由于缺乏一个权威机构对长三角城市群进行全盘统筹，因而可以设立高层级的协同发展领导机构。如在国家层面设立长三角城市群协同发展领导小组，确保其足够的权威性，将长三角城市群作为一个整体，进行全局性的规划和管理，形成协同发展的领导保障机制。该领导小组主要负责长三角城市群规划编制、区域性重要政策制定、重大问题决策、重要设施建设推动、城市群发展数据调查统计和权威发布、区域发展资金管理监督等。
2.优化城市职能分工体。目前长三角城市群中，上海处于绝对核心的地位，“一城独大”的特征比较明显，为了形成有序的城市分工体系，亟待进行核心城市功能疏解。上海应发挥领头作用，主动做减法，带动长三角城市群功能优化重组。具体来看，可以由上海市牵头，组织三省一市权威专家，深入研究长三角城市群的城市职能分工体系，确定上海需要向外疏解的功能。其他城市基于自身发展基础、资源禀赋优势和发展需求，研究确定可能承接的功能，以及实现的机制和途径等。
3.推进城际交通网络体系和一体化管理体系建设。为了完善长三角城市群的交通基础设施和交通组织管理，优化城市群空间格局，应做好以下两点。首先，完善长三角城市间的综合立体交通基础设施网络。重点以沿江、沿海、沿沪宁合、沪杭甬等为主要发展轴，以主要城市为节点，构建多中心、多圈层、放射状的现代交通网络体系。其次，完善长三角城市群的交通组织管理。推动长三角城市间公交一卡通、通关一体化等全面实施，支持主要城市间开通城市公共交通线路，研究区域内主要城市间车辆通行费减免政策。
4.构建生态环境的协同保护和治理机制。为了实现长三角城市群生态环境协同治理，应做好以下两点。首先，建立长三角城市群的环境管理机构，统一制定长三角城市群的环境立法、环境准入标准和污染治理要求；建立统一的环境监测平台；统一负责区域性重大项目环评、环境污染监管和生态治理修复。其次，设立长三角城市群生态建设专项基金，重点支持跨区域的环境污染防控、环境治理和生态补偿等，对在区域环境保护中承担生态功能而影响经济发展的地区，予以合理的经济补偿。
（作者：梅春，苏宁金融研究院研究员）
