吴逢时|中国与全球治理：跨越门槛的四种路径

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中国会撼动全球治理的格局”这样的观点可能很吸引眼球，但是在急于认可这个观念之前，人们必须有一个清醒认识：在许多领域的多边合作和全球治理格局中，中国的参与并不完整，也没有成为核心成员。

中国在不同领域的表现是非常不同的，相对而言，中国在经济发展和大部分的环保领域的全球治理中是一个“履约者”，尽管程度有所不同；而在人权领域基本是一个“摇摆不定者”和“旁观者”；在能源领域几乎没有加入到任何权威组织；在安全领域，中国参与模式最为复杂，履约与隐性抗拒并存。

文|吴逢时，新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院副教授、博士生导师

本节首先简单回顾中国进入国际组织和治理的历史，然后运用表格1的类型划分来分析和比较在5大领域内中国参与的程度，这5大领域分别是经济、安全、人权、环境保护和能源。不论是在跨领域的层面还是在某领域之内，中国与相关国际组织的关系和参与状态都呈现明显的差异性。

中国参与国际组织的历史始于1971年在联合国成员大会恢复合法席位。之后，除了20世纪90年代初的短暂低潮，中国在多边、全球治理机构中的参与程度日益扩大和加深。以2001年成功加入世界贸易组织（WTO）为标志，进入新千年以来，中国受到了联合国下属和广泛性国际组织的欢迎。尽管如此，在中国积极参与和主办国际会议并签署国际协议的欣欣向荣的景象背后，也有大量的排斥、犹疑不决，甚至抗拒的案例。在胡锦涛任总书记末期，中国在全球治理的参与进度仍然可称为“融入过程中”。

一方面，作为二战后国际体系的滞后参与者，因为大量未解决的地缘政治和意识形态的问题，中国参与全球治理是一个复杂的过程。从联合国到亚洲地区组织，再到WTO和20国财政部长和中央银行行长会议（G20）, 成员资格认可、适应到逐渐融入，步步为营，并不像冷战后中欧前社会主义国家（波兰、捷克、匈牙利）加入欧盟、北约、申根条约那样一气呵成。另一方面，因为中国自身的文化与内政，对待全球治理的态度是谨慎的，甚至是“矛盾而且不信任的”。尽管中国已经成为130多个多边组织的成员国和300个多边协定的签约国，但是由中国发起组建的国际组织寥寥无几，其中包括像国际竹藤组织这样事务性功能性较强的机构。

在不同领域的国际治理中，中国的表现和参与程度虽然呈现了相似的深化趋势，然而与此同时，也呈现了不均衡的情况。中国对全球市场和布雷顿森林体系的融入是最明显的，但是在人权领域，中国是颇受异议和批评的联合国人权条约签署国之一。在军备限制和安全领域，中国的表现有相当大的不均衡性，受具体的条约内容和治理构架影响很大。在环保和能源等政治性相对弱而功能性相对强的政策领域，中国与相关国际组织之间关系的不均衡更加明显。出乎意料的是，在最重要的国际能源机构中，中国几乎都被排斥在外。表格2列举了中国与5大领域中18个最具代表性的国际治理机制的关系和参与特征。

在经济领域，研究者们基本的共识是中国政府的学习能力和愿望都比较强，中国融入全球经济体制的过程相对顺利。WTO成员国的地位给中国的经济改革带来了根本性的催化，中国市场日益适应和趋向全球标准。2008年全球金融危机之后，国际金融机构也希望中国发挥更多的作用，中国委派的技术官僚和专家开始进入到这些机构的高管层面。此外，中国的经济增长方式和扶贫模式也引起了更广泛关注，推动了国际社会反思，更愿意听取中国的意见，愿意将其纳入改革国际发展援助治理方式的讨论范围。

在军备安全方面，中国已经从20世纪80年代在联合国裁军对话中“效仿”其他国家，90年代“主动学习”并且有效履行部分军控条约，发展为21世纪00年代后期在维护和平、冲突后管理和国际军事合作中承担更多责任。尽管如此，中国在该领域的参与是高度混合的，而且没有完全融入冷战后由美国主导的国际武器控制体制。一方面，中国对诸如《全面禁止核试验条约》和《渥太华地雷禁止条约》明确持保留态度，并且对美国在9.11恐怖袭击后号召的“全面反恐战争”半信半疑。 另一方面，美国、其他核大国及国际舆论对中国履行《核不扩散条约》褒贬不一，加上全球裁军和武器贸易方面的机构没有完全接受中国的申请，对中国在相关领域的国内执法和国际履约尚存疑虑，多有批评。 例如，《导弹及其技术控制制度》（MTCR）没有接纳中国在2004年提交的成员申请，尽管中国自此承诺不帮助任何国家发展可被用于运载核武器的弹道导弹技术并且自愿实行接近MTCR的控制列表。反过来，中国为加入MTCR创造了一个先决条件，就是可以加入《关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排》。从而中国与这两个全球制度之间出现了双重僵局（double deadlock）。总之，对中国在全球安全治理领域的参与表现用一种类型来概括常常是不行的，要用到4种国家—政府间组织关系类型中的两种或者更多来定义。

同经济和安全领域相比，中国在人权领域的融入更加不被看好。然而，即便在该领域，中国不再是完全被排挤在外，而是“全面渗入”联合国主导的措施、实践和机制网络中。最近一项对中国在联合国人权理事会（由前联合国人权委员会改革和升级而来）表现的研究显示，自2006年起，中国主要“采取一种自我保护性的策略，以避免主要来自美国的尖锐批评”，并且“在联合国的人权机构中非常注意避免强加自己的国际影响”。对非联合国主导或者联合国框架之外的国际人权机制，中国则采取了积极防御的姿态。尽管中国签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》，但中国坚定反对国际刑事法庭的成立及其所倡导的原则和治理方式。

20世纪80年代开始，环境保护成为中国参与国际治理中的一个重要的新领域，至今已经签署了大部分的国际多边环保条约，并且国内的环境治理也保持一个比较开放的态度，长期以来欢迎相关国际专家、非政府组织和政府间组织开展合作。中国在1981年1月加入了《国际濒危物种贸易公约》（CITES），并在全国各级政府建立CITES办公室，特别是关键省市。全国性的CITES执行协调小组也于2011年成立，来加强协调所有相关政府机构的政策实施，并得到联合国CITES秘书处的嘉奖。然而，中国参与全球气候变化治理的过程就不像CITES一样顺利。从20世纪80年代末开始，中国就积极加入各种国际气候相关谈判，并且在1992年签署《联合国气候变化框架公约》，1997年加入《京都议定书》。到了21世纪00年代中期，中国转变为世界最大碳排放国家，但是没有在国际场合承诺碳减排的具体目标，从而备受指责。然而，中国国内在利用可再生能源方面取得了里程碑式的进步，在提高能源利用效率和减少工业污染方面取得了长足的进步。在这些国内变化的基础上，中国在2014年9月19日颁布了《关于气候变化的国家计划（2014-2020）》并且首次单方面对外宣布在2020年，全国碳排放要比2005年减少40%～45%。

尽管有充足的证据显示中国积极参与各类国际环境公约建立并且建立国内履约的机制，但中国有时也对世界亮出“红牌”，并且回避制度建设。例如，《保护与使用越境水道和国际湖泊联合国公约》（《联合国水公约》）自1997年起就对各国开放签署，并且赢得了来自联合国成员的广泛支持。中国与土耳其等少数几个国家决定不参与其中。置身于这个国际机制之外并没有给中国带来直接和显著的危害，所以目前来说政府不会对“旁观者”的身份作出修正。

尽管中国是世界第二大能源消费国，以及石油与其他能源最大进口国，但中国在能源领域的全球治理中处于边缘和劣势地位。中国既不是石油输出国组织（OPEC）也不是国际能源署（IEA）的成员，而这两大机构分别代表了全球石油治理中最主要的卖方与买方。直到最近这两家政府间机构才吸收中国为合作伙伴国家。世界上经济最强国家形成的政治联盟——经济合作与发展组织（OECD）和8大工业国组织G8（2013年乌克兰/克里米亚危机后变为了G7）——代表石油购买方利益（除了俄罗斯的特殊情况），对稳定全球能源市场和管理至关重要，但中国都不属于这两大集团。在有关核能和天然气的国际谈判和合作中，中国实际上也没有正式参与其中。中国既不是天然气出口国论坛（不如OPEC那么正式的出口联盟）的成员，也不是核能总署（OEDC内部成立的特别机构）的一方。在能源领域唯一的例外是中国正式参与了联合国的国际能源论坛（IEF）——一个协调世界能源市场上所有相关国家的宽泛性机制。然而，中国在IEF的身份最近才从“对话伙伴国”变为“正式成员国”, 这再一次显示了中国在该领域全球治理中处于初级参与阶段。

“中国会撼动全球治理的格局”这样的观点可能很吸引眼球，但是在急于认可这个观念之前，人们必须有一个清醒认识：在许多领域的多边合作和全球治理格局中，中国的参与并不完整，也没有成为核心成员。中国在不同领域的表现是非常不同的，相对而言，中国在经济发展和大部分的环保领域的全球治理中是一个“履约者”，尽管程度有所不同；而在人权领域基本是一个“摇摆不定者”和“旁观者”；在能源领域几乎没有加入到任何权威组织；在安全领域，中国参与模式最为复杂，履约与隐性抗拒并存。

上一章节梳理了中国在全球治理的5大领域中不完全和不均衡的参与状态，本章意在概述中国在条件与机会允许的情况下，近年在不同的国际政府间组织中的表现。上文提及4大“国家-政府间组织”关系类型划分适用于所有的案例，但是下文提到的4种路径仅适用于中国的情况（表格3）。

第一条路径是针对“履约者”的状态而言的，强调中国在某个领域全球治理体制中的地位会有显著提升，特征是支持机构或者程序性的改革和追求机构内领导地位。例如，在参与制定联合国关于全球发展议题和核心文件的过程中，中国尽管一贯支持联合国大多数的主张和倡导，但最近几年更多发声，通过更多渠道表明自己的立场，坚持将政治因素与扶贫和经济发展目标剥离开来。又如，2015年，中国反对大多数其他《南极公约》缔约国提出的倡议，导致在南极海域建立4个海洋保护区的计划被推迟。在全球变暖和气候变化的谈判中，2015年巴黎会议之前，中国已经从早期的列席状态到越来越多地以发展中国家的领导者姿态出席，并推动从而使得“共同但有区别的责任”原则被广泛认可。更有甚者，在美国反对的压力下，中国还是成功争取到足够支持，使得国际货币基金组织(IMF)开始人民币加入全球储备货币篮子的审核程序。在全球林业治理领域，中国2000年以后被国际舆论指责在中南亚、非洲国家进行大量非法采伐和毁林行动，政府近几年积极改变这一公众形象，在国内加紧了对有海外业务的林业企业的监管，增加了双边、多边的可持续林业合作。现在中国是联合国森林论坛积极的成员之一，促成了《热带雨林公约》，并主动承担主办大会等各种责任。

沿着这条路径，预计中国还会尝试更大胆的方式提升它在某个全球治理领域的地位，比如创立一个新的并列的多边机构，这样它可以作为创始国享有以前从未有过的特权和决定权。亚洲基础设施投资银行（亚投行）正是这样的一个案例。因为中国在世界银行和亚洲发展银行中增加投票权力的机会不大，促使这两个跟中国关系紧密的国际发展银行从内部进行制度改革需要很长时间，而中国在国民经济发展方面又有独到的经验，建立亚投行是有力的一招。另一个反映“大胆尝试”的案例是习近平主席和奥巴马总统在2014年亚太经济合作峰会的私下会晤中达成了未来20年中美两国在减少碳排放方面的双边协议。尽管仍然受到了两国国内的一些批评，并且与联合国主导的多边主义有悖，这项共同倡议还是被双方政府视为一个可行的选择，与《联合国气候变化框架公约》并行，有利解除当时中美两国都没有很好完成减排的僵局。不论美国或其他主要国家是否支持，中国考虑开创一些新的多边合作机制与论坛，不一定是竞争性的、排他性的，主要是争取更多的创始国地位，跳跃式地提升自己在全球治理中的影响。但是，要反复强调的是，第一条途径只适用于“履约者”的情境，在中国已经高度融入现有的全球体系，并且根据国际通行标准和惯例进行了成功国内改革的情况下，这一点尤其体现在大胆建立新的多边机制和机构方面。

第二条转变路径，以“摇摆不定者”的身份为起点。在这一情境中，中国已经成为某一个政府间组织或国际协议的签约国，但仍然对规定的模式、原则和承诺有所犹疑。与路径一不同，沿着路径二，发生的转变多将是渐进式的，并且不引人注目的。比如，面对人权领域的政府间组织时常的压力，中国不会选择激进的方式进行对抗，而是会策略地加强防御。从2006到2012年，在联合国人权委员会的两个任期内，中国政府只联合发起过一个非程序化的方案，并且在定期大会中从不主动发起辩论或者批评其他政府。然而，在2014年，暂别委员会1年后，中国政府已经参与联合发起了两个非程序性提案。2014年6月26日，由中国和其他12个委员会国家联合发起了“保护家庭” 提案，尽管投票结果呈现两极分化的态势，美欧等发达国家投反对票并且场外有大量媒体批评，但是提案最后还是获得了通过。这一结果在联合国外引起了激烈的辩论。该事件表明，中国正在“国际人权领域尝试一种更为独断的外交风格”，会运用合作机制内的很多条件来防御对自身的攻击，甚至提前出击来改善自己所面临的多边环境。

第三条路径从“旁观者”的位置出发，预测不会有太多明显改变。如果中国以前能够承担不接受某种国际准则或公约所付出的代价和压力，那么未来几年它更有能力这样做下去。《联合国水公约》于2014年8月17日生效，没有迹象显示中国会考虑签约。此外，中国坚定的反对态度已经在一定程度上延迟了南亚国家批准实施该公约。“因为中国反对《联合国水公约》，印度认为批准它是不明智的。”事实上，在中国固执的反对下，一些国际组织可能会迎合中国的某些要求，并且主动改善与中国的互动关系。第三条路径貌似平静的表面下反映的实质是，中国坚定对抗某些政府间组织，并且抗压能力在增强。

第四条路径是针对中国在某些特定领域的国际管理机构中仍然被排除在外的情况而言的，强调中国沿着这条路径会做出巨大努力，调动资源，“挤入”现存的多边机构，争取到直接参与管制的机会。虽然这样的案例并不多，或者说中国被正式排除在全球级别的治理机构之外的情况不再是主流，但是其中一些案例还是有很重要的战略意义，譬如石油和天然气领域的案例。中国通过各种渠道游说，释放了清晰的要求，希望OECD和IEA能够改革成员国申请条件，从而让中国有望参与石油市场的国际治理。在可预见的未来，当中国没有可能取得某个多边组织的成员国资格时，它会通过投入资源来改善停留在多边机构之外的处境，增加外部的选择。比如，在2013年11月IEA的部长级会议上，中国表示了希望与IEA展开更密切合作的兴趣，希望通过建立非正式的机制可以让中国以一年两次的频率与IEA其他成员直接交流，观察高级委员会的工作情况，并且通过“内部圈子”与秘书处直接交流当前的国际能源问题。虽然中国—MTCR对话已经停滞，但是中国仍然保持着与MTCR成员国和其他武器出口机构的双边交流，以保证信息通畅和将来再次提出申请的可能。

必须注意的是，中国在采取“挤入”策略时，不会脱离现有的主导多边合作框架去“另起炉灶”，不仅仅因为要建造一个新的多边机构并且吸引足够的成员参与是一件花费甚巨的事情，而且还有一个显而易见的原因：中国由于被排除在外，缺乏参与某领域国际治理的经验，不可能给世界准备好一个既有新意又有可行性的计划。这是为什么沿着第四条路径尚未发现可以与成立亚投行相匹敌的案例的原因。另外，在“挤入”的过程中，中国急切地希望改变自己在某些全球治理领域中的非成员状态，可能会与美国和其他利益相关者发生激烈的谈判和周旋。目前的舆论和研究比较多都集中在第一条路径，特别是国际经济领域中国的很多新的倡导（如亚投行、“一带一路”等），对第四条路径的注意不多，但是本文认为，“挤入”路径可能也会产生很多中国与其他大国之间的摩擦。允许中国进入一些国际管制机制对于现有大国的利益影响并不一定比允许中国倡导一些并列的、辅助性的多边机构来得小，而中国“另起炉灶”所承担的风险要比“挤入”现行国际管制机制然后“搭便车”大得多。

以上4条路径是从5大领域的相关案例中总结出来的，不过它们也可以被应用于其他领域。有关于北极的治理案例显示了中国正积极“挤入”全球各区域事务，类似于路径四的情况出现了。20世纪90年代以后，围绕北极的多边政治协商、对话和合作日益发展， 尽管并不是一个与北极接壤的国家，中国也了解到北极开发利用的战略意义，开始参与其中。中国成功应用了《联合国海洋法公约》，以及全球生态共存（ecological interdependence）的理念和全球关注气候变化的大环境，将自身与北极治理联系起来，并且于2013年成功取得北极理事会永久观察员的席位。虽然短期内无法成为该理事会的成员国，中国将北极事务置于与所有北欧国家的双边关系中最重要的事务之一，从而希望对北极事务施加间接影响。类似于北极，中国在传统上从未作为主要角色参与的世界其他区域，比如拉美、非洲、东欧和中东，出于不同的目的，都开始积极地“挤入”区域政府间组织，这一趋势正是路径四所展示的。■

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