集体建设用地发展租赁住房在全国范围试点之前，突破点在北京，北京的突破点在昌平区海鶄落村。
冰川思想库特约撰稿 | 伍振军
近日，国土资源部、住房城乡建设部印发关于《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知，方案明确北京、上海、广州等13个试点城市，可以利用集体建设用地建设租赁住房，增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾。这一方案的颁布，可以说是农村集体建设用地入市在全国范围内获得了实质性的突破。
实际上，在此之前，北京市于2017年4月7日就在土地供应方面“放了个大招”，《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》中提到，计划今后五年供应住宅用地6000公顷，其中国有建设用地5000公顷，集体建设用地1000公顷，以保障150万套住房建设需求。
北京市这1000公顷、1.5万亩集体建设用地入市，可以说是农村集体建设用地入市政策方面的真正突破。在此之前，除了零星试点之外，集体土地入市用于住宅建设，一直被严加限制。
▲《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》
集体建设用地发展租赁住房在全国范围试点之前，突破点在北京，北京的突破点在昌平区海鶄落村。
我们国务院发展研究中心农村经济研究部“农村集体土地确权与流转问题研究”课题组，最先调查集体建设用地发展租赁住房问题是在2013年。经过调研，我们得知，海鶄落村从2010年7月开始试点利用集体建设用地发展公租房（当时说法是公租房而非租赁住房），不仅缓解了保障房建设的土地、资金压力，拓展了公租房供应渠道，而且使农民获得了长期、稳定、可持续的财产性收入，农民、村集体的热情都很高。
相比征地补偿，农民集体发展公租房的土地收益提高了73.6倍。在北京市2009年的未来科技城项目中，海鶄落村被征地1530亩，总计补偿33120万元，平均每亩征地补偿21.6万元，而发展公租房土地净收益预计达到1611万元/亩。
海鶄落村第一期公租房年收益3500万元，除去分摊的成本，每年净收入为2714万元。海鶄落村人口为1219人，算下来，人均年收入能增加2.2万元。农民集体土地收益和财产性收入大幅度提高，农民实现有工作、有产业、有资本，有效解决地方政府建设公租房缺土地、缺资金的问题，拓宽了公租房的供应渠道。
但是，当时农村集体建设用地发展公租房还面临诸多问题。首先是缺乏合法性问题，《土地管理法》将农村集体建设用地的用途严格限定在兴办乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和建设农民住宅上，范围有限，而其他建设项目占用土地，包括公租房建设用地，都应该是国有用地。
尽管当时国土资源部在北京、上海开展试点，但在《土地管理法》没有修订的情况下，集体建设用地建设公租房缺乏合法性。
▲昌平区海鶄落新村
其次是具体配套政策缺位问题。海鶄落村集体建设用地发展公租房项目，在2010年7月被确立为“北京市利用集体土地建设公租房”试点项目，但在项目审批、立项、建设过程中，遇到了一系列配套政策缺位的问题。
一是控规（控制性详细规划）整合难以批复。昌平区规划条例里没有集体建设用地建公租房的编号。在实际操作中，农村集体建设用地原来规划为乡村产业用地，而公租房实际上属于居住用途，在控制性详细规划中需要确定建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率，以及水、电、交通等市政公用设施，便民服务、文体基础设施配套等等，涉及的部门多、手续繁杂，上述种种，一度导致海鶄落村公租房项目的控规整合迟迟得不到批复。
二是难以通过国土部门的审批。北京市、区国土部门没有利用农村集体用地建设公租房的专项指标，而按照以往的规定，公租房应当建在国有土地上。此外，北京市每年建设用地供应总体指标有限，若把集体建设用地指标加进去，势必挤占国有建设用地指标。因此，该项目用地在国土部门难以审批通过。
三是无法在发改部门立项。北京市、区两级政府没有针对集体建设用地建公租房的立项指导意见，导致海鶄落村公租房项目无法在区发改部门办理立项手续。
另外还面临缺乏收益分配机制、资金投入大回收期长、集体资产经营管理难度大等问题。
基于调研，我们在报告中建议，进一步明确政策，放宽对农村建设用地经营性开发的限制，促进农民集体土地财产权的实现；完善相关配套政策措施，出台集体建设用地发展公租房的指导意见，加强建设管理与运营指导；给予财政金融支持，降低公租房建设成本与风险；并进一步深化集体产权制度改革，完善村集体、村民之间的收益分配机制。
这些内容以《集体建设用地发展公租房的探索——北京市的调查与启示》为标题，刊发在国务院发展研究中心调查研究报告2013年第24号上（见本书P84-P89）。
2013年3月1日报告刊发后，北京市委市政府多位主要领导指示相关部门加强调研，探索推进；总结试点情况，提出试点指导意见。随后，北京市委研究室专门就“集体建设用地发展公租房”问题召开座谈会。
2014年4月，北京市国土资源局印发《关于转发市政府<关于加快完善保障性安居工程项目用地手续有关问题的请示>批示的函》，将昌平区海鶄落村集体建设用地发展公租房项目列入《北京市2011-2012年保障性安居工程计划供地清单》（第一批）。
2014年10月，北京市国土资源局会同北京市发展和改革委员会、北京市规划委员会等7个部门联合出台《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》。
文件将之前关于集体建设用地发展公租房的提法，统一修订为“集体建设用地发展租赁住房”，并对集体土地建设租赁住房试点做出了明确规定，力求解决法理和政策难题，推动农村集体建设用地入市。
昌平区海鶄落村试点实施意见出台之后，我们于2015年再次实地调研发现，海鶄落村农村集体建设用地发展租赁住房得到了北京市各个部门的大力支持，进展顺利，并取得了较好成效。
根据调研，我们形成了报告《集体建设用地发展租赁住房试点值得推广》，认为北京市试点取得较好成效，试点经验值得进一步推广。
2017年4月，北京推动集体建设用地1000公顷入市，大约能增加30万套租赁住房。2017年8月，我们欣喜地看到，利用集体建设用地建设租赁住房开始在全国13个地区大范围开展试点。
这些重大突破不仅解决了租赁住房建设缺钱、缺土地问题，而且保障了农民的土地财产权益，让农民房屋平等进入房屋市场，也让农村集体建设用地与国有土地平等进入市场。
当然，未来需要做的工作仍然很多。下一步需要修订《土地管理法》、放宽对农民集体利用建设用地进行经营性开发的限制，拓展集体建设用地使用权及地上物业的权能，推进农村集体产权制度改革、完善集体资产股份权能等等。
只有这些问题解决了，才能说真正促进了城乡统一的建设用地市场的建立，并为完善我国土地管理制度奠定了坚实基础。
（本文作者系国务院发展研究中心农村部副研究员）
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（实习编辑 莫子野）
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