2016年各地加大存量债务化解工作，为2017年积攒了约9400亿元专项债额度，89号文出台，将为地方稳步释放更多融资空间。
8月2日，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（下文简称“89号文”），中国版“市政收益债”办法宣告推出。
89号文首次明确地方债的“限额管理”，年内地方可使用的债券规模，除了当年新增专项债务限额，还包括上年末专项债务余额低于限额的部分。
在此之前，各省年度债券发行规模，均严格控制在“当年新增债券限额”内。随着地方加大化解存量债务力度，不少省份债务余额均低于债务限额，这为后续发债腾出更大空间。
2016年各地加大存量债务化解工作，为2017年积攒了约9400亿元专项债额度，比2017年专项债新增额度还要多。89号文出台，将为地方稳步释放更多融资空间。
首次明确地方债的限额管理
在此之前，财政部联合其他部委推出了土地储备、收费公路两个专项债品种。
89号文并未框定具体适用领域，具体专项债券试点工作实施方案交由省级财政部门制定（方案只需提前报备财政部），明确提出“分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。
上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对21世纪经济报道记者表示，没有收益的公益性项目，发行一般债券融资，由一般公共预算收入偿还。不同于一般公共预算收入是统筹使用，政府性基金收入彼此调剂的不多，包括土地、交通、港口、水利等政府性基金收入都是分门别类的，专项债的发行与之相对应。
89号文对专项债券规模有所放开，“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分”。
据21世纪经济报道记者了解，这是首次明确地方债的限额管理，除了当年新增债务限额，还包括“上年末债务余额低于限额的部分”。
2015年预算法实施以来的两年时间，各省地方债券发行规模均严格锁定在年度新增限额内，不少省份同时还致力于化解存量债务，这腾挪出大量举债空间。
据21世纪经济报道记者统计，截至2015年底，约有16个省份实现了债务余额下降，包括上海、北京、浙江等多省。
财政部数据显示，2016年末地方专项债务余额约5.53万亿元，而调整后2016年末专项债务限额约为6.47万亿元，中间存在约9400亿元差额。而2017年地方专项债券新增限额为8000亿元，虽然规模相较2016年的4000亿元实现翻番，仍不及地方化解存量债务积攒下的9400亿元。
中债资信评级技术副总监霍志辉对21世纪经济报道表示，地方以前通过不规范的PPP等隐性举债较多，推出更多专项债品种，能为地方举债开好“前门”，让地方隐性债务显性化，能进一步规范地方债管理。
中诚信地方政府与城投行业分析师杨小静认为，89号文出台，地方可在合适的领域发行专项债券，是“开前门”方面的重要突破，既可以严控地方政府债务风险，又实现了地方政府债券品种的创新。
发行主体只能为省级政府
89号文指出，这是要打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。
区别于美国市政债，发行主体从州政府到市县政府，范围很广，我国市政债按照预算法规定，发行主体只能为省级政府。
郑春荣表示，地方政府性基金收入中，土地出让收入、收费公路收入是大头，水利、港口等其他项目收费体量相对较小。选择土地储备、收费公路这两个领域在全国范围内试点，其他项目交由地方试点，有利于稳妥推进专项债。
据21世纪经济报道记者了解，有地方政府已经在筹划推出水利设施、港口建设、机场建设等专项债品种。
目前，已经有北京、福建等地推出了土地储备专项债券，债券对应到具体项目，评级均为最高级别AAA。
郑春荣表示，与项目对应的专项债，应该反映项目本身的风险，而不是地方政府的信用，现在地方发行的土地储备专项债评级均为AAA，不同地方项目发行利率差别不大，市场各方面还需要时间来适应。
东方金诚评级副总监俞春江则认为，试点项目收益专项债券的发行人为省级政府，转贷给市县使用，由省级政府发行人偿付，因而试点项目收益专项债获得了政府发行人和项目收益的双重保障。
霍志辉建议，“市政债”操作层面还有待完善，比如发债项目资产包需要进行封闭管理，项目和产生的收入要在专门的机构进行登记、托管，因为把预期收入卖给债权人，这个资产包照理不能通过其他渠道进行融资等。
21世纪经济报道 周潇枭 北京报道
（编辑：吴红缨，如有意见和建议请联系zhouxx@21jingji.com；wuhy@21jingji.com）
