蔡乐渭/文 4月22日，有媒体曝光了“内蒙古开鲁县蹊跷的增补承包费”事件，迅速引起了舆论关注。舆情发酵后，开鲁县政府连续发出多个通报，对相关情况进行说明。通报称，公众关注的耕地收费问题，实际为开鲁县新增耕地高效利用试点方案中针对新增耕地采取的处置方式之一，即“完善合同、收取有偿使用费”。
结合媒体披露的信息与开鲁县的通报可知，此次事件中开鲁县建华镇双胜村与承包方张某之间的纠纷，乃至当地镇政府介入到村集体与承包方之间的土地承包纠纷中去，都只是问题的表象，镇、村两级仅仅是在按照县里有关文件的要求开展工作。因此，问题核心在于，开鲁县针对新增耕地采取的处置方式——“完善合同、收取有偿使用费”是否合法。
按照现行法律规定，无论是村集体向承包方收取承包合同约定之外的新增耕地有偿使用费，还是镇政府介入纠纷协助村集体收费，抑或开鲁县所采取的处置方式，都是于法无据的。
就村集体收取新增耕地有偿使用费而言，首先，《农村土地承包法》及相关的法律法规，并没有任何条文规定农村土地发包方可以在承包期内，针对承包方因其改良、开垦土地增加耕地而额外收取“有偿使用费”。相反，该法第八条规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。发包方在承包期内收取新增耕地有偿使用费，恰恰是对土地承包经营权的侵犯。
其次，《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（国发〔2023〕16号）并不能成为收取“有偿使用费”的依据。该文件规定：“健全土地、草牧场经营权流转服务体系，在推进新增耕地确权登记颁证的基础上，探索开展高效利用试点”，但该规定中并没有提及任何收费问题。发包方不可据此收费。
再次，村民代表会议决议也不能成为收取新增耕地有偿使用费的正当理由。对村民代表会议不能侵害承包人已经合法取得的土地承包经营权、不得擅自变更已经生效的土地承包合同问题，《农村土地承包法》第八条等已有规定。《村民委员会组织法》第二十七条第二款更明确，村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。因此，在没有法律依据的前提下，以村民代表会议决议作为收取新增耕地有偿使用费的依据并不成立。
有关建华镇人民政府相关工作人员介入土地承包纠纷、参与阻止耕种问题，按《农村土地承包法》第五十五条的规定，在双方当事人请求的前提下，乡镇人民政府是可以参与土地承包纠纷的解决的，但解决的手段仅限于调解。换言之，若无双方当事人的请求，则乡镇人民政府不得介入，更不得强行阻止耕种。本案中，乡镇人民政府的工作人员在没有双方当事人请求的情形下介入承包合同纠纷，显然违反了法律的规定。
有关此次事件的核心即开鲁县针对新增耕地实行“完善合同、收取有偿使用费”处置方式问题。根据公开资料，当地曾出台了《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》，但该方案在性质上属于内部文件还是对外实施的规范性文件并不明确。若属内部文件，则不应对外实施。若属规范性文件，则按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。而根据现有信息，前述“指导方案”并未公开发布，因此，该方案也不得作为行政管理的依据。更何况，该方案规定的“完善合同、收取有偿使用费”处置方式，属于在没有上位法律依据的情形下，增加了公民、法人和其他组织的义务，违背了依法行政的原则，无论是否曾公开发布，其本身都是违法的。
至于通报所称对较大规模的单独新增耕地地块，依据《民法典》第533条“情势变更”条款，“由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理”问题，其同样是于法无据的。因为，承包方通过改良土地而新增耕地，并非《民法典》第五百三十三条所指的“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”，所谓情势变更情形并不存在，自然无法据此要求承包户就此进行协商。
综上所述，开鲁县在新增耕地高效利用试点方案中针对新增耕地采取“完善合同、收取有偿使用费”的处置方式，在法律上是没有依据的。并且，收费本身也无助于达成新增耕地高效利用这一目的。要真正达到高效利用新增耕地的目的，还应回到《农村土地承包法》所规定的法律框架中，维护相关土地承包关系中各方的合法权益、促进土地承包关系的稳定、调动各方面的有利因素，运用科技、经济等方面的综合手段，促进新增耕地的高效利用。
（作者系中国政法大学教师）
