本报记者 石健 北京报道
在近期的第三批集中供地中，长三角地区城投平台参与率超过70%。城投加速“囤地”的同时，与之相关的上下游产业链基础设施投资也迎来政策利好。据新华社消息，国家发改委日前提出可以“适度超前开展基础设施投资”和“推进新型基础设施建设”。
不过，虽然从拿地和政策情况均存在一定向好趋势，但是从年初发行的城投债规模来看，并没有“水涨船高”。Wind显示，截至2022年1月末，城投债发行规模为3455.11亿元，而在2021年1月末，城投债的发行规模为6232.74亿元，较2020年同期增加了3485.97亿元，数据出现明显下滑态势。对于城投债收紧，业内普遍认为，城投平台在参与土地业务增加，可以帮助当地政府纾困，减少土地流拍。但是，近年来，随着城投平台转型，其自身的综合开发能力和运营管理能力尚待提升，市场对此仍然以观望态度为主。
政策发力
2021年12月14日，国家发改委网站上就曾有关于“适度超前开展基础设施投资”的相关论述。有城投公司负责人告诉《中国经营报》记者，“2021年是城投公司普遍的转型和改革之年，‘15号文’发布后，监管机构对城投公司的严监管趋势。城投公司非标违约的数量在不断增加、城投公司的主体评级下调或者评级展望调整为负面的调整力度加大。对于转折之中的城投公司来说，‘适度超前开展基础设施投资’‘推进新型基础设施建设’的业务机会需要把握。同时，随着城市更新概念的推出，适度超前开展基础设施投资恰逢其时。同时，以城市更新为基础的新型基础设施投资建设，与以往的代建业务不同，需要一个长期的规划和管理，城投公司不仅仅需要承担建设和投资的工作，还需要进行长期运营管理，这样就拓展了城投业务的深度和广度，可以以此为契机，加强城投的运营能力和深耕能力。围绕‘适度超前基础设施建设’概念，可以着力在公共服务上补短板强弱项，城投公司参与到基建与地产的联动开发，既替代了传统上的中小地产生态位，也使得城投公司能够获得更为确定、稳健的经营性收入，并且加速城市更新、片区开发等项目实施。”
采访中，亦有行业人士认为，此番加强基建投资，可以使得城投平台有两方面发生转变，“一是从一元业务向二元业务转型，传统城投平台承担着融资的职能，从事的业务也主要是公益性的业务，道路、桥梁等各项基础设施建设任务基本上都是由城投公司承担，城投公司的业务单一，以公益性业务为主，不过，长期的发展也导致城投公司出现资产质量低、债务负担重、造血能力不足等问题，城投以市场化方式承担基建投资任务，可以加强其市场化运作能力，注入经营性业务，可以从市场中获得一定的收入、现金流、利润。城投公司可以通过参与基础设施投资实现业务结构调整，发挥国有资本的能力；二是从融资主体向经营主体转型。传统的城投公司从功能上来说比较单一，可以用过夯实基础设施投资建设，推动资源资产化、资产资本化、资本证券化，实现‘强城投’的发展目标。”
对于城投平台而言，在地方经济发展中肩负着两重身份，一是地方基础设施的建设者，二是参与地方投融资。根据“十四五”规划纲要显示，通过基建稳增长已经成为未来经济发展的重要一环，有业内人士认为，“针对‘两新一重’（两新一重，即新型基础设施建设和新型城镇化建设）建设推出了多项支持政策，城投的高增长将得以持续，城投债或因此迎来一定的利好”。
记者在采访中注意到，除了超前开展基础设施投资和新型基础设施建设为城投带来转型利好之外，作为上下游产业链的委托代建和土地整理业务也会形成一定的联动效应。中指研究院发布数据显示，在2021年第三轮土拍中，深圳、无锡、广州、南京、苏州5个城市当地城投公司是主要力量，参与率超过70%。
中金固收研报显示，近期土拍中，地方国企及城投平台参与的占比出现明显上升。以苏州和长沙为例，地方国企参与近期土拍的比例上升至60%以上，土拍金额占总金额比例分别达到60.2%和64.1%。苏州拿地较多的地方国企有苏州新高绿建建设发展有限公司、苏州市吴江滨湖投资集团有限公司，长沙有长沙市房地产开发有限公司、长沙市城北置业有限公司等。除了地方国企以外，央企和其他地区的国企也有参与，比如参与苏州拍地较多的上海中建东孚投资发展有限公司、南京安居保障房建设发展有限公司；参与长沙拍地的株洲如茂置业有限公司，其最终控股股东为金茂集团。值得注意的是，除了本地国企参与度提升以外，近期拍地还呈现出另外一个特征，即大部分为底价成交。在当前土地市场低迷的大背景下，底价成交也有利于土地受让企业的盈利空间。
城投债倾斜增长
虽然前述提到，多地城投的土地参拍率有所增加，但是，中债资信有关专家认为，2022年，城投行业政策总基调仍为保周转、控新增，企业层面融资将有保有压，分层分类管理将与因企施策相互补充。“部分地方政府土地出让收入大幅下降，政府债务负担持续加重，地方财政支出较弱，亦需要城投公司夯实自身业务基础。不过，也需要注意，城投企业杠杆率与综合融资成本‘双升’，债务短期化与发债主体向高级别方向迁移趋势不变。中西部省份面临土地出让金收入下滑带来的综合财力下降与债务率上升双重压力。”
值得注意的是，根据中国债券信息网显示，截至2022年1月，发行新增债券为3455.11亿元，记者梳理发现，资金主要用于重大基建项目等建设，其中，广东将自发自还148亿元地方政府债券(不含深圳)中，安排省重要交通基础设施项目就达70亿元，债券资金本息将在项目收益中偿还。另外，根据各市重点项目建设资金需求以及保障性安居工程建设任务和普通公路建设任务，并综合考虑各地财力状况以及实际承受能力，有78亿元转贷市县使用。此外，审计署2021年公布的地方政府性债务资金用途显示，50.25%用于科教文卫等非营利性项目，24.89%用于交通运输等项目。
虽然有迹象表明城投债用途趋向基础设施投资，但是2022年的发行规模远不及2021年，2021年发行规模为6232.74亿元，发行规模同期减少了45%。
除了城投债收紧，截至2021年12月末，评级机构对169家主体进行了下调，下调次数达311次，中证鹏元认为，从下调次数来看，受融资收紧、销售下滑双重负面影响，房地产行业信用风险集中爆发，共计下调68次，成为了评级下调次数最多的行业。
对于城投债发行收紧，中证鹏元有关分析师认为，一方面是城投债到2022年已经进入较大规模的偿付期。2022年城投债偿付规模规预计超过3.6万亿元，较2021年3.42万亿元增长5.5%，其中，到期规模2.44万亿元，提前兑付规模2130.94亿元，回售3868亿元，2022年新发行且年内到期债券将超过2021年的5656亿元。该分析师认为，“虽然城投债发行规模或收缩，部分地区偿付压力陡增，需警惕相关风险，但是，2022年新老基建齐发力，城投融资结构性增长，国家重点战略地区和产业领域值得关注。”
不过，虽然新老基建政策存在一定的利好，但是存在一定的地区倾斜。中证鹏元分析师认为，“根据‘适度超前开展基础设施投资’的工作部署，2022年，新老基建齐发力，上半年基建提速，基建投资提速带来城投融资增长潜力。考虑到‘持续防范化解地方政府债务风险’仍是2022年工作重点，城投融资增长以结构性增长为主，‘超前基建投资’向中央和省级重点项目多的省市倾斜和债务率中低地区倾斜，相关地区将成为城投债增长点。”
另有行业人士认为，虽然2022年年初发行的城投债流向基建领域，但是总体发债量的减少也体现市场的一种观望态度。“无论是寻求新型基建风口，还是参与拿地情况增加，前提还是需要城投进行资产优化和隐性债务化解。有效防范地方政府债务风险，坚决遏制新增隐性债务，严格遵循的合规红线。城投开展新型基础设施投资的融资方案，需要先满足监管的要求。另外，在参与土地业务时，需要与信誉度较高的房企进行合作，以免出现拿地后资金亏空较大等情况。”
