深圳陆域面积只有不到2000平方公里，在四大一线城市中只相当于广州的1/4，不到上海的1/3、北京的1/8。与此同时，深圳约一半土地处于生态控制线内，近十年来人口增长超过700万，城市可用于各类建设的增量用地稀缺。
深受土地瓶颈制约的深圳，想方设法拓展产业发展用地，提高土地利用效率。深汕特别合作区因合作而生，因“特殊”而兴。作为全国首个由“飞出地”全面主导的特别合作区，深汕特别合作区大力弘扬特区精神，发挥体制机制优势，坚持融湾融深一体化发展，以“打造产业转移承载地、新引进重大产业项目目的地和粤东区域高质量发展孵化器”为目标，正在进行着一场“特区带老区”“先富带后富”城乡区域协调发展的探索实践。深汕的创新，不但有效纾解了深圳的发展空间难题，自身也跨越式跃升为深圳都市圈新的战略增长极，为全国“飞地经济”提供了新的改革经验。
迷你版小深圳
在距离深圳市坪山区60公里之外，有这样一个地方，与深圳没有地域连接，在城市规划、营商环境、基础设施和公共服务等方面，与深圳基本上实现了“同城同质同效”，俨然一个迷你版的小深圳。这里，就是深圳10区之外一个“特别”的存在：深汕特别合作区。
深汕特别合作区位于粤港澳大湾区最东部，下辖鹅埠、小漠、赤石、鲘门四镇，陆域面积460.41平方公里，相当于深圳主城区面积的1/4；海岸线长69.8公里，拥有深水良港小漠国际物流港；北有莲花山的俊秀，南有深汕湾的壮阔，蜿蜒的赤石河穿境入海，坐拥山、水、林、田、湖、草、湿地、温泉等全要素旅游资源。
驱车行驶在深汕的山岭间，宽敞崭新的通港大道连接起新能源汽车零部件生产、整车制造、整车出口等链条环节。冲压、焊接、涂装、总装……走进深汕比亚迪汽车工业园二期厂房，机械臂一刻不停忙碌有序，一道道工序流转，一辆辆新能源汽车驶下产线，随处可见现代智造业的大工业化场景。小漠国际物流港区，数千辆新能源汽车整齐集结等待出海。新能源汽车产业集群的蓝图，在深汕已然初显。截至目前，小漠国际物流港汽车滚装出口量已超3.5万辆，增长势头十分强劲。
深汕特别合作区党工委书记王延奎告诉记者，比亚迪整车生产基地的这一片厂房，两年前还是荒山和小村落，整个项目从开工到试运行只花费了379天。近年来，深汕全力攻坚土地整备，以连片平方公里级的优质产业用地承载重大项目，累计收储土地39.4平方公里，完成土地供应12.2平方公里，成为深圳发展大工业的有力支撑。
深圳是我国“工业第一城”，也是国内新能源汽车年产量排名第一的城市。锚定新能源汽车这一支柱产业重点突破，近年来，深汕特别合作区以新型工业化铸就新质生产力，着力打造以新能源汽车产业为主，以新型储能、新材料、智能制造机器人产业为辅的现代化产业体系，引进落地比亚迪和超20家新能源汽车产业链企业，跑出了“世界级汽车制造城”的深汕“加速度”。
漫步深汕的青山绿水间，建筑群拔节而生，产业园相继落地。放眼可见上百个工地塔吊林立，建设者们热火朝天你追我赶，村民小区错落有序，深圳最大的高中园——深圳中学高中园今年9月投用。王延奎认为，产业的快速发展，离不开基础设施、公共服务、生态环境等的配套完善和产城融合的相辅相成。
以车聚产、以产兴城、以城带乡、以工哺农、产城乡融合。深汕特别合作区全面推动经济社会和资源环境协调发展：建立了与深圳主城区深度融合的产业、资本、技术、人才、信用等市场机制；深汕枢纽设计及概算获批复，与深圳30分钟、广州40分钟生活圈指日可待；导入深圳优质教育、医疗、住房保障等资源，让深汕居民在家门口就能享受到与深圳同质的基本公共服务；当地首家三级医院——北京大学深汕医院预计2025年底建成投用；规划建设保障房项目17个，目前已建成9个项目，“双六十”住房保障体系加快构建。
深汕特别合作区不仅有都市的繁华，还有幽静的田园风光。深汕奋力打造区域合作发展示范区、自主创新拓展区、大湾区辐射节点区，增强对粤东地区的辐射带动作用。玉海湾沙滩绵延，游客或踏浪赶海，或骑马漫步，海岸休闲区让人流连忘返。鹭月岛上格外宁静，昔日的砂石场化身为网红露营地，文旅活力初见端倪。
深汕特别合作区“五光十色”都市乡村示范带新建成鹭月岛等36个节点，完成了美丽圩镇区域建设任务，实现了行政村公交线路全覆盖。大安村入选“全国红色美丽村庄”建设试点，红罗畲族村、百安村入选全国乡村治理示范村。新建成10个现代农业高质量发展项目，新签约6个村企合作产业项目。随着留用地项目投入使用，当地还诞生了首个村集体收入千万元村；小漠镇云新村委新田坑、大云坡等村民小组集体收入每年可增收近600万元。
探索飞地经济高质量发展的“深汕模式”
记者了解到，自2018年以来，深汕特别合作区地区生产总值年均增长26%，固定资产投资年均增长40%，呈现出加快发展、提级发展、跨越发展的态势。作为深圳市打造“新一代世界一流汽车城”的重要支点，深汕汽车制造业更是加速迭代发展。
深汕特别合作区所辖四镇，是著名的海陆丰革命老区，这里诞生了我国第一个苏维埃政权，也是党领导的大规模农民运动的重要发源地。短短几年时间，深汕就从革命老区快速成长为新型工业化的高端制造基地，实现了跨越式发展，记者实地调研一探究竟。
王延奎告诉记者，深圳通过探索有为政府和有效市场结合推动“飞地经济”发展，创造性地实践了“特别+合作”的区域协调发展机制、“田园+都市”的城乡融合发展路径、“特区+老区”的基层治理效能经验，初步形成了“飞地经济”高质量发展的深汕模式。
首先，深圳把深汕特别合作区纳入全市通盘规划。不同于过往“飞地经济”简单梯度产业转移的方式，深圳市完全把深汕作为深圳的一个功能区进行一体化规划设计和产业布局，深汕全面参与到深圳特区的产业体系中，在产业链条上布局的都是战略性新兴产业，打造的是新质生产力迭代升级的高地。
在这一明确定位和规划下，深汕特别合作区加快建设与深圳主城区深度融合的产业、资本、技术、人才、信用等政策体系和市场机制，推动深圳治理体系和治理能力在深汕延伸，按照深圳经济功能区推进建设，打造与深圳“同城同质同效”的营商环境，赋能深汕高质量发展；积极适用深圳人才政策，留住优秀人才，共享城市发展红利；逐步适用深圳公共服务政策，加快提升后发地区的公共服务水平，显著增强企业、社会和老百姓的信心。
锚定这一中心后，深汕特别合作区围绕高质量发展的首要任务和构建新发展格局的战略任务，坚持制造业当家，积极拓展土地空间，落实大产业、大平台、大项目、大企业、大环境“五大提升行动”，加快形成符合高质量发展要求的现代化产业体系。通过不断调焦聚焦，深汕布局大项目做实大产业、以大产业带动大发展，“一主三辅”产业发展布局初步形成。截至目前，深汕已引进产业项目计划投资额近千亿元，全部达产后预计年产值超3000亿元。
根据规划，到2025年，深汕特别合作区将初步建成具有广泛影响力的世界级新能源汽车制造城，搭建起高端整车制造创新中心、零部件绿色制造中心、前沿技术应用示范中心和国际汽车贸易枢纽中心。围绕链主企业比亚迪，深汕构建了电动化-电池-储能-新材料-智能装备全产业链的“智能制造汽车城+出口基地”现代化产业体系，力劲科技、东风李尔、京西重工、佛吉亚等重点头部企业先后落户深汕，商事主体数量快速增长，累计注册超万家。
深汕特别合作区还在规划建设上突出以产兴城、产城一体的发展导向，集中资源力量规划建设深汕智造城和深汕湾机器人集聚区，通过产业项目的持续导入、城市功能的不断提升，吸引人才、技术、资本等要素向深汕聚集，产城乡融合发展的体系加快完善，现代化产业新城初具规模，“飞地经济”呈现出热气腾腾的发展态势。
自2017年深汕特别合作区体制机制调整运行以来，深圳探索生态优先、城乡融合、民生投入一体化设计的“飞地经济”新模式，避免走弯路，实现了高质量发展。截至2023年底，深圳直接投资或通过资金支持引进百亿级产业项目3个、基础设施项目48个、重大民生项目13个，有力地支撑了深汕经济持续快速增长。
以法治力量护航“飞地”起飞
飞地经济是指两个行政区突破体制机制限制，采取跨区域行政管理和经济开发，最终实现两地资源互补、互利共赢的合作发展模式。进入新世纪，作为一种新兴空间重构策略，各地都对飞地经济展开了不同形式的有益探索。数据显示，截至2022年，我国拥有各类产业园区2万多个，其中飞地型经济园区就达1200个，有效地推动了区域经济一体化发展，促进了区域协调发展。
发展飞地经济有利于破解土地、人力等条件制约，更好地调配资源，实现“飞出地”和“飞入地”均衡发展，互利共赢。但在实际操作层面，关于飞地管理权力和责任划分，“飞出地”和“飞入地”政府之间、企业运营之间都面临着税收、GDP统计、政绩考核等复杂问题。如果这些问题不能妥善解决，势必会影响飞地经济的发展。
创立深汕特别合作区是广东省贯彻落实国家区域协调发展战略、城乡区域协调发展的政策探索。深汕特别合作区所在的汕尾市经济总量常年在广东排名垫后，为了解决区域发展不平衡问题，自2008年起，广东省就开始了探索深圳经济特区与汕尾革命老区合作产业园的历程。深汕飞地模式也经历了从汕尾主导的产业转移园区到深圳、汕尾合作共管再到深圳全面主导的经济功能区三个发展阶段。
为了防止出现“水土不服”问题，2018年12月，深圳市深汕特别合作区党工委、管委会揭牌，开始了由深圳全面主导合作区经济社会事务、按照经济功能区架构推进建设的新阶段。2019年8月，中共中央、国务院发布了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确要求深圳“创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制”。
深汕特别合作区党工委副书记、管委会主任吴曲波告诉记者，广东省授权深圳市全面主导深汕经济社会事务，由区党工委、管委会全面承担主体责任，地区生产总值在深圳纳统，较好地解决了深汕发展动力不足问题，为做大做强飞地经济夯实了制度基础。
在操作层面，“飞出地”深圳既承担责权，又负责投入，全面主导深汕工作，解决了深汕经济管理和社会事务、管人和管事相分离的难题。深汕特别合作区党工委、管委会作为深圳市委、市政府派出机构，始终坚持和加强党的全面领导，实行合署办公，按扁平化模式，创新“大部制”机构，精简设置区直机关和法院、检察院、公安分局等驻区机关，探索构筑起“飞出地”主导管理、责权利统一的飞地经济高效发展管理体制机制。
2023年11月正式施行的《广东省深汕特别合作区条例》，作为我国首部规范由“飞出地”全面主导区域协调发展的地方性法规，进一步明确了深汕特别合作区的发展定位，解决了法律主体不明确、授权不充分、实施不到位等问题，以立法形式为飞地经济高质量发展提供了法律保障，从根本上解决了深汕长远发展所面临的障碍，以法治力量护航“飞地”起飞，为“飞地经济”快速发展提供了强大驱动器。
广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心主任、广东省地方立法研究评估与咨询服务基地主任朱最新教授认为，“条例”面对城乡区域发展不协调这一最大短板，在立法原则、合作体制、发展规划、产业发展、城乡建设、社会治理、发展保障等方面都做出了一系列制度安排，不仅实现了深汕特别合作区组织体制的法规化，更重要的是为区域协调发展先行示范提供了有力的法治保障。
事实上，推动区域协调发展，关键在“协调”，根本在“发展”。深汕特别合作区的快速崛起，带动了汕尾市加快深汕合作拓展区的规划建设，双方积极探索联合招商机制，重点培育新能源汽车配套产业；增强了与惠东县吉隆镇千亩产业园的产业协同，为重大制造业项目提供了1328亩“净地”，打开了与周边地区通力协作发展的新格局。可以说，在深圳的全面主导下，深汕特别合作区在促进城乡区域协调发展和新型城镇化、新型工业化上做出了积极探索且成效显著，也为我国探索飞地经济新模式提供了先行示范样本。（记者 李晓玲）
