2023年，面对多重挑战交织叠加，我国实现GDP增长5.2%，高于全年5%左右的预期目标，夯实了2024年经济持续回升向好的重要基础。2024年3月5日，李强总理在十四届全国人大二次会议上作《政府工作报告》（以下简称《报告》），提出2024年经济增长预期目标为5%左右。这一增速水平充分考虑到了当前经济形势、长期发展目标以及对改善的预期，具有合理性；考虑到上年基数较高，如果顺利实现也颇具含金量。《报告》同时指出，“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。《报告》进一步明确了2024年财政、货币政策的整体基调，强调“强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合”，为实现全年经济目标指引了方向。2024年，我国财政和货币政策有望协同发力，共同助力经济运行在合理区间，实现中国经济的高质量发展。
2023年财政和货币政策积极发力，
奠定了经济回升向好的基础
2023年，我国实现GDP增长5.2%，为2024年经济继续回升向好打下了良好基础。这是我国处于国际发展环境复杂多变和国内发展阶段转变的一年。从外部环境看，地缘政治格局复杂多变，全球经济增长总体放缓，主要经济体延续加息进程，全球流动性收紧、利率中枢维持高位，国际金融市场动荡加剧。从国内发展看，需求不足问题较为突出，外需偏弱，房地产市场持续调整，一些行业企业生产经营面临诸多困难，部分领域风险隐患突出。但是，面对挑战，财政和金融政策发挥重要作用，不断加强协同，合力推动经济回升向好和高质量发展。特别是2023年三季度以来，宏观经济政策作出重大调整，逆周期调节力度显著加大，进一步降息降准，专项债发行进度加快，一揽子化债方案逐步落地，中央财政在2023年四季度增发1万亿元国债，各类政策“组合拳”协同发力，助力经济顺利实现增长目标。
财政政策加力提效，促进经济回升向好
一是财政收入呈现恢复性增长，财政收支平稳运行。受经济恢复向好以及上年低基数效应影响，财政收入呈现恢复性增长。2023年，全国一般公共预算收入同比增长6.4%，31个省（区、市）财政收入全部实现正增长。财政支出持续加码，对重点领域保障有力。2023年，全国一般公共预算支出同比增长5.4%，社会保障和就业、教育、科技等领域支出分别同比增长8.9%、4.5%和7.9%。二是财政政策“组合拳”发力显效，夯实经济平稳恢复基础。2023年，我国延续、优化、完善了一大批减税降费政策，聚焦做强做优实体经济、促增收扩消费、加快高水平科技自立自强、推动稳外贸稳外资等。同时，适度增加地方政府专项债券规模，带动扩大有效投资。2023年，新增专项债务限额3.8万亿元，较上年提升1500亿元，助力全国基础设施投资同比增长8.2%。三是持续加大转移支付力度，助力地方政府纾困解难。2023年，中央对地方转移支付的规模达到10.29万亿元，首次突破10万亿元。同时，为支持地方灾后恢复重建，第四季度增发1万亿元国债，全部通过转移支付安排给地方。
货币政策精准有力，切实服务实体经济
一是货币、社会融资规模较快增长，信贷投向结构持续优化。2023年，中国人民银行两次降息、两度降准，综合采用多种结构性货币政策工具，保持社会融资总量合理充裕，企业融资成本降至低位。2023年，新增社会融资规模累计35.59万亿元，同比多增3.41万亿元；其中，人民币贷款同比多增1.18万亿元，占同期社会融资规模的62.4%。在延续实施碳减排支持工具等三项货币政策工具①的带动下，重点领域信贷增速继续保持较快增长。截至2023年末，普惠小微、绿色、工业和涉农贷款余额增速分别为23.5%、36.5%、28%和14.1%（见图1），显著高于全部贷款增速（10.6%）。特别是普惠小微贷款余额增速已连续三年保持在20%以上。二是运用多种方式进行流动性投放。2023年以来，为激发企业融资需求、加大稳经济力度，中国人民银行通过再贷款再贴现、中期借贷便利（MLF）、公开市场操作等多种方式投放流动性，保持流动性合理充裕，引导货币市场利率围绕公开市场逆回购操作利率平稳运行。截至2023年末，7天逆回购和1年期MLF利率由年初的2%和2.75%分别降至1.8%和2.5%，带动1年期LPR和5年期以上LPR分别由年初的3.65%、4.3%降至3.45%、4.2%。三是稳定市场预期，保持金融市场整体韧性与活力。人民币汇率保持在合理均衡水平，截至2023年末，人民币对美元即期汇率较年初下跌2.02%，相较2022年全年9%的年度跌幅明显收窄。债券市场有序渡过年初“赎回潮”，国债收益率震荡下行，助推全年债券发行规模同比增长14.8%。股票发行注册制全面实行，新能源、科技、医药、“中特估”等明星板块受到市场广泛关注。2023年，金融业增加值同比增速为6.8%，创2016年以来新高。
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财政政策、货币政策加强协调联动，政策合力不断释放
一是适时操作对冲熨平财政收支引起的流动性波动。2023年以来，中国人民银行持续加强日常流动性管理，做好对财政收支变化的跟踪预判，灵活运用公开市场逆回购等工具进行对冲，在有效配合财政政策实施的同时，保持了流动性的合理充裕。二是支持政府债发行强化与财政政策协同配合。中国人民银行前瞻性地通过降准、中期借贷便利、公开市场操作等多种渠道加大流动性投放，为政府债供给做好流动性安排。同时，在货币政策中广泛使用国债、地方债作为质押品，配合财政部积极开展国债做市支持操作，提升政府债券二级市场流动性，不断增强投资吸引力（见图2）。三是通过优化信贷供给，为重点领域、环节提供资金支持。2023年12月，中国人民银行重启抵押补充贷款（PSL）3500亿元，主要用于为“三大工程”②建设提供支持。
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助力实现2024年经济增长目标，
需要财政、货币政策协同发力
《报告》将2024年增长目标设置在5%左右，既可在短期内满足稳预期、稳增长、稳就业等需求，也可达成中长期经济总量翻番目标的要求，具有经济基本面的拐点意义。若能顺利实现5%的经济增长目标，对于稳定市场预期和信心将有重大意义，预示着新一轮经济周期的启动。此外，这一增长目标虽然与上年相同，但由于基数抬升，其实现难度和含金量要比上年更高，因此需要财政、货币政策持续发力。与此同时，财政和货币政策也将面临更具挑战的宏观环境，宏观杠杆率上升、地方债务风险仍待化解、房地产市场供求关系发生重大变化、货币政策效能传导受阻等难点、堵点仍然存在，将对财政和货币政策提出更高要求。助力实现全年经济增长目标，需要客观认识到财政、货币政策当前面临的主要挑战。
投资效率不高导致财政政策效能有所减弱
当前，新旧动能转换面临阵痛期，总需求不足和部分行业产能过剩问题相互交织，投资效率逐渐降低，投资对经济的拉动显得力不从心。2014—2023年，投资平均拉动GDP2.2个百分点，明显弱于2004—2013年的5.5%（见图3）。2009—2019年，增量资本产出率（ICOR）③平均水平为4.9，2022年该指标进一步上升到8.1，这意味着新增加一单位GDP所需要的投资量相比2009年前增加了超过70%。
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资金使用效率降低制约货币政策效果
近年来信贷增速较快，但资金环境宽松与融资需求疲弱持续并存，经济主体预防性储蓄及资金管理需求持续上升。从金融部门来看，金融同业负债规模保持上升态势。2024年1—2月，全市场质押式回购月均成交额为136万亿元，仍处于历史高位；2023年以来同业拆借月均成交额也基本维持在11万亿元以上的较高水平。从非金融企业部门来看，企业借入低息贷款多用于投资、偿债和存款等非经营性领域。截至2023年三季度末，上市公司（不包含金融企业）持有交易性金融资产规模为1.86万亿元，比2022年增加了1044亿元；截至2023年末，工业企业负债增速和中长期贷款增速分别为5.9%和28%，较上年同期分别缩小2.7和扩大1.5个百分点，背离趋势依然明显。企业部门定期存款占非金融企业存款的比重由2022年末的65.1%升至2024年1月的67.7%。从居民部门来看，居民“存多贷少”特征突出。定期存款占住户存款的比重由2022年末的68%升至2024年1月的71.5%，2023年新增居民中长期贷款同比少增约2000亿元。
财政与货币政策协调配合仍需强化
货币政策和财政政策在制定和实施的过程中，如不能充分考虑彼此的决策性时滞和效果时滞，可能会大大降低政策的实施效果，难以产生“1+1＞2”的效果。整体来看，实现5%的经济增长目标，需要各方面政策加倍努力，实现“奋力一跳”。单独的财政政策、货币政策调控空间相对有限，需要将财政政策和货币政策有机结合起来。货币政策在总量政策的基础上，继续发挥结构性相关政策工具的作用，助力实现稳增长。财政政策在发挥结构性功能性作用的同时，也需要警惕债务不断堆积带来的隐患和风险。
《报告》进一步明确了2024年
财政、货币政策的整体基调
《报告》强调“强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合”，为实现全年经济目标奠定了坚实的基础。
积极的财政政策将适度加力、提质增效
《报告》中关于财政政策的表述基本延续了中央经济工作会议的思路和提法，要兼顾力度和效率、发展需要和财政可持续性、短期稳增长和长期财税体制改革等多重目标。
一是广义财政扩张明显，体现财政政策“适度加力”。当前我国宏观经济总体处于恢复期，但也面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱等问题。尽管2024年赤字率拟按3%安排，与2023年目标持平，但综合财政的效应来看，广义财政赤字率为7.2%左右，较上年6.7%的预算水平提升0.5个百分点，充分体现出财政加力拉动经济增长的政策思路。2024年，财政赤字（4.06万亿元）、专项债（3.9万亿元）与超长期特别国债（1万亿元）合计8.96万亿元，2023年，财政赤字（3.88万亿元）、专项 债（3.8万亿元）与特别国债（1万亿元）合计8.68万亿元。考虑到2023年四季度发行的用于减灾防灾建设的1万亿元特别国债将主要在2024年使用，以及5000亿元PSL资金将用于“三大工程”建设，2024年的财政实际支出力度将明显增强。此外，《报告》还提出“研究储备政策要增强前瞻性、丰富工具箱，并留出冗余度，确保一旦需要就能及时推出、有效发挥作用”。
二是财政发力主要体现在中央政府加杠杆。2024年政府新增债务8.96万亿元，其中地方债务增量占比为51.6%（2023年为52.1%），该占比已连续两年下降，为2017年以来的最低值。这主要是考虑当前部分地方政府债务压力较大，进一步加杠杆的空间有限。2023年底，国务院办公厅发文要求12个债务负担较重的重点省份④，除供水、供暖、供电等基本民生工程外，省部级或市一级2024年不得出现政府投资新开工项目，体现了防范化解地方政府债务风险的政策意图。但在当前经济面临有效需求不足、社会预期偏弱等问题的背景下，企业和居民部门加杠杆、扩需求的意愿和能力均存在不足，需要通过政府部门加杠杆来推动内需回升。2023年，中国政府债务余额约67万亿元左右，占2023年GDP比重约53%，处于国际中低水平；其中，中央政府整体负债率（债务/GDP）为21%左右，处于国际较低水平。因此，采取中央政府适当加杠杆的方式来拉动经济增长是较好的政策选择。
稳健的货币政策将灵活适度、精准有效
一是在总量上保持合理增长，在结构上更加注重提升货币政策效能。在经济回升向好、预期回暖等因素带动下，经济内生动力有望持续修复，金融数据有望继续保持良好增长态势。其一，融资总量将稳步增长。《报告》提出，“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”。超长期国债发行以及地方债发行提速需要相应配套资金支持，而资金投放力度也将综合考虑实体经济需求及物价水平变化等因素，有效满足预期目标要求。其二，对重点领域及薄弱环节资金支持将保持在较高水平。《报告》提出，“加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度”。随着科技创新、绿色发展、乡村振兴等重点战略持续推进，“五篇大文章”等领域仍是政策支持重点和金融机构重要发力方向，信贷增速有望维持两位数以上的高增长。其三，信贷投放节奏将更加平稳。此前，中国人民银行指出⑤，引导金融机构适当平滑大小月信贷波动，保持信贷总量适度、节奏平稳。《报告》提出，“加强总量和结构双重调节，盘活存量、提升效能”，“畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转”。后续信贷投放节奏将更趋平滑，更加注重提升资金使用效率。
二是流动性将保持合理充裕，社会综合融资成本稳中有降。其一，社会融资成本或将小幅下行。《报告》提出，“促进社会综合融资成本稳中有降”。当前CPI、PPI增速仍处于较低水平，物价对货币政策的掣肘作用较小。在灵活适度、精准有效的货币政策推动下，企业融资成本仍将保持历史低位，企业贷款加权平均利率、个人住房贷款利率等均有下探可能。其二，银行存款利率或将继续下调。近年来由于贷款利率快速下行、存款利率保持刚性，银行业净息差已跌至历史最低点。近期金融调控部门不断推动银行存款利率下调、整顿高息揽储行为，预计后续仍将有银行陆续下调存款利率。此外，也要避免存款定期化、长期化趋势，在存款利率调降的同时切实降低银行付息成本。
三是人民币汇率企稳回升的基础将更为牢固。《报告》提出，“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。2024年，我国经济基本面持续回升向好，外汇市场参与主体更趋成熟，使用汇率避险工具、使用人民币进行跨境结算的经营主体规模不断扩大。根据中国人民银行发布的数据，截至2024年2月，我国所有货物贸易跨境结算中使用人民币结算的占比近30%。此外，《报告》中强调“扩大高水平对外开放”，预示着我国引资环境将不断优化，吸引和利用外资将呈现“量增质提”态势。伴随支撑人民币汇率回升的积极因素不断积累，我国货币政策的操作空间将更加充足，人民币汇率将在合理区间内基本稳定。
强化财政、货币等政策协同
《报告》提出，“围绕发展大局，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合”。财政政策和货币政策作为宏观调控体系框架的两大工具，对宏观经济运行，特别是对社会总需求与总供给发挥着重要调节作用。同时，财政、货币政策与就业、产业、投资等政策协同配合形成的集成效应，能够进一步提高宏观调控的精准性、有效性，助力我国经济行稳致远。
下一步要把握好政策的时机、着力点与协同效应
一是加快推动财政政策落地，提高资金使用质效。推动各项财政政策尽快落地见效，发挥好财政托举经济的作用。提前规划各类政府债券的发行计划，及时发布相关政策文件或指导意见，明确专项债、特别国债的发行规模、用途等，提前做好政策宣传。完善项目前置性检验和后评价管理体系，提高资金使用质效。
二是维持资金总量合理增长，强化结构性货币政策工具的使用。综合运用降准、公开市场操作等工具投放流动性，切实保持流动性合理充裕，为金融机构资金投放提供有效支撑。多方联动共同评估和发布行业资金需求规模和项目信息，更好地为金融机构提供指引。相关部委可建立协调机制，综合评估行业发展特点及前景，估算所需资金规模，确保重点行业贷款增速明显高于贷款平均增速。同时，协调搭建产融信息对接平台，定期向金融机构发布产业政策和行业动态，及时推荐优质重点企业和重点项目，帮助金融机构降低行业风险。
三是强化政策协调与统筹，有效引导预期。《报告》提出，要“增强宏观政策取向一致性”。营造稳定透明可预期的政策环境，这是十分重要的。在政策出台过程中要强化统筹、充分调研，建立政策沟通机制，避免政策实施过程对市场预期产生冲击。在政策执行过程中保持严肃性、稳定性，避免政出多门、朝令夕改的现象。增强对宏观经济的预警、监测，提高反应的敏捷性、专业性和针对性。
① 三项工具分别为：碳减排支持工具、支持煤炭清洁高效利用专项再贷款和交通物流专项再贷款。
② 保障性住房建设、城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设。
③ 指单位GDP增量需要增加的投资额，其数值越大说明经济效率越低。
④ 2023年12月23日，国务院办公厅发布《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》，要求天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏12个重点省份的各级政府原则上不得在特定领域新建政府投资项目，涉及领域包括交通、社会事业、市政、产业园区、新型基础设施建设、棚户区改造等。
⑤《2023年第四季度中国货币政策执行报告》，中国人民银行，2024年2月8日。
作者单位：中国银行研究院，其中宗良系中国银行首席研究员、世界金融论坛高级研究员
