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新冠疫情对全球总需求和总供给均造成了巨大的破坏，引发了金融市场剧烈震荡，同时也正在改变全球金融发展与金融监管格局。中国金融监管体系充分发挥监督保障和服务经济发展等功能，较好地应对了新冠疫情的冲击，较好地保障了金融系统的稳定，较好地服务疫情防控、复工复产和经济复苏。2021年，金融监管部门将继续深化体制机制改革，保持宏观杠杆率相对稳定，继续强化重点领域和重大风险的防范与化解，保持金融体系平稳发展，为经济高质量发展提供更好的支撑。
本文执笔人系盘古智库高级研究员、中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任郑联盛，负责人系中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长、国家金融与发展实验室副理事长胡滨。文章来源于《NIFD季报》。
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2020年新冠疫情全球大流行，演进成为本世纪以来最为重大的公共卫生危机，给全球居民生命健康安全以及经济社会稳定发展造成了重大的负面冲击。新冠疫情对全球总需求和总供给均造成了巨大的破坏，引发了金融市场剧烈震荡，同时也正在改变全球金融发展与金融监管格局。中国金融监管体系充分发挥监督保障和服务经济发展等功能，较好地应对了新冠疫情的冲击，较好地保障了金融系统的稳定，较好地服务疫情防控、复工复产和经济复苏。同时，多项金融法律规范正式颁发，多个重大风险事件得到妥善处置，金融监管的治理体系和治理能力不断提升，金融监管制度改革持续深化。2021年，金融监管部门将继续深化体制机制改革，保持宏观杠杆率相对稳定，继续强化重点领域和重大风险的防范与化解，保持金融体系平稳发展，为经济高质量发展提供更好的支撑。
一、2020年金融监管回顾
（一）新冠疫情全球大流行，金融监管强化趋势有所放缓
新冠疫情一度引发全球金融市场重大动荡，严重程度超过2008年全球金融危机。2020年3月份，新冠疫情在美欧等重要经济体开始肆虐，同时疫情被世界卫生组织宣布为全球大流行病，全球金融市场受到历史性的重创。原油期货市场、大宗商品市场、股票市场、债券市场等均受到重创，市场恐慌指数超过2008年全球金融危机的水平。3月9日至3月20日美国股票市场出现4次熔断，而在全球金融危机期间，美国股票市场都没有出现过熔断。美国股市1988年设立熔断机制，新冠疫情前仅有1次熔断。
主要发达经济体应对新冠疫情冲击的逆周期管理政策举措是历史性的。面临金融市场历史性的暴跌，主要经济体政策当局出台重大的救援政策以稳定市场预期，防止陷入一个自我强化的下跌螺旋。美联储迅速降息100个基点至零利率区间并实施7000亿美元的量化宽松政策，其后不断加码量化宽松政策的规模，操作力度已远超全球金融危机阶段。同时，2020年8月，美联储宣布实施新的货币政策框架——平均通胀目标制，将以“跨期”、“超调”的政策逻辑将通胀目标提高至2%以上，以实现一定时期内更好的经济增长和就业促进，这意味着美联储为代表的发达经济体的宽松政策将持续更长时间。
在新冠疫情全球大流行和宏观经济政策大救援的背景下，此前金融监管强化的趋势有所放缓，为金融机构和金融市场提供相对弹性的监管政策支持。银行业是国际金融监管体系中的核心，以巴塞尔资本协议为核心的监管要求在全球金融危机后得到实质性的强化。二十国集团（G20）框架下的金融稳定理事会要求资本协议得到有效实施。此前，巴塞尔银行监管委员会在2017年底完成巴塞尔协议III的修改，发布《巴塞尔协议III：后危机时代监管改革最终版》，并要求从2022年1月1日起逐步实施，且在2027年完全生效。巴塞尔协议III修改的重点有四个方面：一是设定内部模型法的最低输入值和最低预测值，减少高级内部评级法的适用范围；二是更细致划分信用风险计量的资产类型与风险权重；三是对全球系统重要性金融机构施加更加严格的杠杆率监管要求；四是强化银行的信息披露责任。巴塞尔协议III最为显著的影响是强化风险加权资产的计量，这将直接影响银行的风险密度和资本充足率，风险密度是风险加权资产/总资产，资本充足率是资本净额/风险加权资产。
2020年3月底巴塞尔银行监管委员会的监督机构——央行行长与监管当局负责人会议决定将巴塞尔协议III的开始实施时间推迟1年至2023年1月1日，同时还批准为银行和监管机构应对新冠疫情的一系列重要政策支持，以保持银行体系应对新冠疫情的“财务和运营弹性”。详见表1。将巴塞尔协议III的实施时间推迟一年，有助于全球银行业更好地应对新冠疫情造成的总需求和总供给冲击，同时缓释银行资本金补充压力。
表1 巴塞尔协议III延期实施状况
资料来源：BIS。
相似地，国内资产管理新规的过渡期延长1年至2021年底。2018年出台的资产管理新规，建立了统一的资产管理功能监管制度框架，深刻改变了国内资产管理行业的发展轨迹，对金融机构的资产管理布局、业务、运行和风控等提出了更高的要求。但是，2018年以前，国内资产管理行业呈现爆发式发展的态势，同时存在诸多不合规及不合法的运作，比如多层嵌套、非标投资、刚性兑付等问题，是影子银行较为集中的领域。新冠疫情大流行使得国内金融机构承担了更加重要的稳经济、稳就业等任务，同时面临着多样化风险加大并加速暴露等风险，资产管理新规过渡期延长1年可以为金融机构的资产管理存量业务的处置提供更多的时间和空间，有助于缓释新冠疫情对金融机构和金融体系的风险冲击。
（二）数字化转型加速，垄断成为数字监管核心议题
新冠疫情爆发加快金融科技应用步伐，数字服务与数字市场发展进程被催化。新冠疫情冲击下，国内国外数字经济和无接触金融服务发展全面提速，展示出经济发展新动能的强大生命力。在众多数字化服务新业态当中，金融服务的线上化、数字化尤为引人注目，数字服务和数字市场蓬勃发展起来，相关的金融监管匹配成为棘手的政策要求。在数字服务和数字市场发展中，垄断问题成为核心的政策关切。
2020年12月15日，欧盟委员会发布《数字服务法》(Digital Services Act, DSA)和《数字市场法》(Digital Markets Act, DMA)两份数字监管草案，分别针对数字经济服务和数字经济竞争。两个法规涉及数字经济“超大型平台”、垄断、数据共享与数据安全、金融合规、国家数字主权、国际标准等问题。《数字服务法》和《数字市场法》有两个政策目标。一是通过适当的规范监管和平台义务履行更好地保护消费者在网络上的基本权利，并给每个人带来更加公平和更加开放的数字市场。二是通过监管强化构建公平开放的数字市场，着力防范垄断，为规模较小的平台、中小企业和初创企业提供政策支持和发展空间，提高欧盟数字经济竞争力，并为用户提供更好、更值得信赖的数字经济服务和数据保护。
《数字市场法》是以数字市场公平竞争和数字经济平台监管作为政策核心，通过规范平台特别是“超大型平台”行为，强力防范潜在垄断，构建一个更加公平、更加开放的数字市场。《数字市场法》要求平台充当数字市场的“守门人”，需要履行相关的义务，以保障数字市场的公平与开放。一是平台必须允许用户卸载设备自带应用程序，必须与广告商和发行商等免费共享性能设置，需主动采取措施使得第三方软件能正常运行并能与平台服务进行交互操作。二是终结自我优待行为、实现公平对待。禁止平台优先展示自己开发的产品，给予中小数字服务商产品同等机会，以供消费者选择及使用。三是禁止公司使用从企业用户获得的数据，并以此作为差别定价或服务的基础。
垄断问题及其监管同样在中国得到重点关注，成为中央经济工作会议决定的重要政策。2020年12月中央经济工作会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张。会议提出，反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，同时要依法规范发展，健全数字规则。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。中央经济工作会议具有三个政策信号：一是将反垄断提高至市场经济体制完善的战略高度，已经成为党中央和中央政府的重要政策议题。二是垄断认定及反垄断举措将成为未来一段时间的重要政策任务。三是平台型企业的监管规制及其相关监管规则将较快推进，平台企业的金融业务将受到全面的监管。这可能使得平台企业的金融业务发展模式、布局和机构等出现重要的变化，部分平台的金融业务可能独立化发展。
（三）国内金融科技监管加强，第三方支付和网络贷款成监管重点
新冠疫情加快经济社会数字化转型进程，催生了多样化金融科技业务及服务模式。一是非接触式智能化金融服务蓬勃发展；二是金融服务场景化进一步丰富；三是不同维度数据整合和业务拓展取得新的突破；四是金融科技服务B端取得了重要进展；五是金融机构与金融科技公司关系发生重大改变，从竞争关系演进为竞争合作关系。金融科技对国民经济运行的积极作用体现在扩大内需、支持企业、服务居民等多个方面。商业银行等传统金融机构与金融科技企业协同配合，发挥各自比较优势，共同为居民和小微企业提供有效金融服务和抗疫综合服务。
金融科技推动金融创新，成为全球跨界融合创新的典型代表，新技术、新业态、新理念正深刻改变金融服务的供给体系。但是，金融科技发展及其相关创新对金融服务供给结构、供求匹配以及风险布局等带来了实质性变化，对金融监管体系带来了更为显著的监管挑战，金融创新和金融监管的平衡问题十分凸显。2020年，国内金融监管机构对此进行了重点部署。
第三方支付监管强化，监管机构开出巨额罚单。自互联网金融风险专项整治开展以来，第三方支付领域已实现了客户备付金集中存管，非银行支付机构网络支付清算平台建设取得积极进展。但是，2020年支付领域风险点集中于网络新型违法、反洗钱、个人信息保护等三个领域，监管当局连续开出第三方支付巨额罚单。2020年4月30日央行针对第三方支付机构首张过亿的罚单，为1.16亿元。机构被罚原因集中于未按规定开展备付金集中交存和反洗钱不利。第三方支付领域的违规行为屡禁不止，违规获利数额不断攀升，通讯网络新型违法、反洗钱、个人信息保护等领域的风险防范工作压力仍然较大。
网络借贷领域风险持续收敛，互联网金融风险专项整治及互联网借贷风险监管取得决定性成果。2020年全国网络借贷等互联网金融领域风险持续收敛。多地成立工作专班，指导督促有关重点网贷机构做好转型工作，加快清退进度。网贷机构的机构数量、借贷规模和参与人数连续28个月下降，网络借贷领域风险持续收敛，专项整治工作取得实质性成效。全国实际正常运营的网贷机构从最高峰3000多家（总家数超过1万家）压降下行，截至2020年11月中旬实际运营网贷机构已完全归零（详见图1）。中国P2P网络贷款“过山车”式的发展演进画上令人唏嘘的句号。
图1 中国网络贷款平台数量变化资料来源：零壹财经及作者整理。
金融科技监管日益强化，网络小额贷款新规即将出台。2020年11月初，《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》发布。《办法》规定，在单笔联合贷款中，经营网络小额贷款业务的小额贷款公司，出资比例不得低于30%；小额贷款公司通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式，融入资金的余额不得超过其净资产的1倍；通过发行债券、资产证券化产品等标准化债权类资产形式融入资金的余额不得超过其净资产的4倍。《办法》的出台深刻影响金融科技公司的网络小额贷款业务，或是个别金融科技公司上市暂缓的重要原因。因相关金融科技公司上市所处金融科技监管环境发生变化等重大事项，可能导致其不符合发行上市条件或者信息披露要求。
（四）完善金融法律制度，多项制度规范发布或修订
金融控股公司监管制度正式颁布。2020年9月13日国务院印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，同时人民银行《金融控股公司监督管理试行办法》正式出台，并于2020年11月1日起实施。两个制度的颁布意味着中国建立了金融控股公司监管框架，填补了金控监管的法律制度建设的不足。金控监管框架是人民银行履行整体监管职责，主要负责宏观审慎监管，银保监会、证监会等金融监管部门以分业监管作为原则，对金控的相关金融业务进行分业监管，这在一定程度上形成了与美国较为相似的金控“伞形”监管框架。在监管标准上，《金控办法》在股东资质、资金来源及运用、资本充足、股权结构、关联交易等提出了较为细致的监管要求，这将有效遏制过度投资金融机构、监管套利、脱实向虚等，有利于防范化解关联性等金融风险。
《中国人民银行法》正在修订。现代中央银行制度建设需要根据党中央全面建设社会主义现代化国家的战略部署实施，根据《中国人民银行法》中央银行法定目标的重要规定进行，根据高水平市场经济体制建设的内在要求开展。建设现代中央银行制度的目标是建立有助于实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡四大任务的中央银行体制机制，管好货币总闸门，提供高质量金融基础设施服务，防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。为了更好地建设现代中央银行制度，《中国人民银行法》的修改完善，更加明确人民银行的法定目标和职责是基础性的工作。2020年10月23日，中国人民银行发布消息提出，人民银行正积极推进《中华人民共和国中国人民银行法》修订工作，已起草了修订草案征求意见稿。人民银行表示，该法的修订主要有三个目标：一是落实党中央对金融改革的战略部署，尤其是匹配国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，建设现代化中央银行；二是推进金融供给侧结构性改革，更加有效防范化解系统性金融风险；三是与国际金融监管改革相融合。
《系统重要性银行评估办法》正式颁布。2020年12月3日，中国人民银行、银保监会发布《系统重要性银行评估办法》，这将有助于构建现代金融监管体系、防范化解系统性金融风险。全球金融危机以来，系统重要性金融机构及其监管是国际社会重点关注的理论和政策议题，巴塞尔资本协议III对全球系统重要性金融机构施加了更高的资本金和杠杆率要求，以防范系统重要性问题及相关的系统性金融风险。在二十国集团框架下，金融稳定理事会每年公布全球系统重要性银行名单，并以包括资本金和杠杆率等监管要求强化其监管。《评估办法》致力于完善我国系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性银行评估与识别机制，其中评估指标包括参评银行的规模、关联度、可替代性和复杂性等一级指标。其中，规模指标是以调整后的表内外资产余额作为定量指标。监管机构将每年发布名单，根据名单对系统重要性银行进行差异化监管，这对于把控系统重要性银行风险，保障金融体系稳定，防范化解系统性金融风险是重要的制度保障。
（五）重点风险环节把控有力，重大风险事件处置得当
1. 房住不炒政策强化，房地产金融审慎管理制度出台
虽然新冠疫情对实体经济造成巨大的冲击，但是，部分城市房地产市场价格仍大幅上涨，比如深圳、上海等，这将进一步强化房地产泡沫化趋势，是系统性金融风险的重点环节之一。2020年8月初，人民银行强调，牢牢坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段，坚持稳地价、稳房价、稳预期，保持房地产金融政策的连续性、一致性、稳定性，实施好房地产金融审慎管理制度。2020年8月20日，住房和城乡建设部、人民银行在北京召开重点房地产企业座谈会，明确了重点房地产企业资金监测和融资管理规则，即“三条红线”。红线一是剔除预收款的资产负债率不得大于70%；红线二是净负债率不得大于100%；红线三是现金短债比不得小于1倍。“三条红线”的出台对于控制房地产开发商的有息负债规模、防控房地产泡沫化风险以及限制房企风险传染效应是非常直接且必要的，但是，房地产企业现金流周转要求高，部分高负债房企面临巨大融资压力，也触发了个别企业债务违约或其他风险事件。
2. 恒丰银行市场化法治化资产重组后，经营取得新进展
2019年末，恒丰银行完成不良资产剥离，引入1000亿元战略投资者资金，顺利完成股改建账，资本充足率等核心监管资本均达到监管要求。面临新冠疫情冲击，新恒丰银行着重化解信用风险、流动性风险、声誉风险和廉政风险，着力强化党的领导和公司治理，通过市场化、法治化和规范化机制稳健经营并取得积极进展，2020年实现营收208.4亿元，净利润为53.5亿元，不良率比年初下降0.72个百分点，拨备覆盖率提高至150%以上。
3. 蒙商银行和徽商银行承接原有业务及客户，包商银行进入破产程序
2020年4月，蒙商银行筹建申请和开业申请获批，并于4月30日完成工商登记而设立。蒙商银行是新设立且独立于包商银行的法人主体，定位为城市商业银行。蒙商银行成立后，包商银行总行及内蒙古自治区内各分支机构的相关业务由蒙商银行承接，内蒙古自治区外各分支机构的相关业务由徽商银行承接。2020年11月包商银行因无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务，向法院申请破产清算。2020年11月23日，银保监会发布公告称，原则同意包商银行进入破产程序。历时五年的包商银行风险事件基本得到妥善处置。
4. 监管机构对“原油宝”风险事件涉事机构和个人开出巨额罚单
2020年4月，中国银行面向个人客户发行的挂钩境内外原油期货合约的交易产品——原油宝，因移仓关键时点上原油期货合约结算价格为负值，投资者不仅亏完本金还需要倒贴巨额“负值”亏损。2020年12月，中国银保监会就中国银行“原油宝”产品风险事件依法开展调查工作后，对所涉违法违规行为作出行政处罚决定，并采取相应的监管措施。中国银行及分支机构因产品管理不规范、风险管理不审慎、内控管理不健全以及销售管理不合规等违法违规行为被处于5050万元的罚款，四位相关责任人员受到了监管机构的警告及处罚。新冠疫情冲击下，市场波动风险加大，尤其大宗商品价格波动更大，金融机构开展相关业务或产品时的产品设计亟需考虑小概率风险冲击，持续提高业务经营的专业性、审慎性，切实维护金融消费者合法权益。
二、2021金融监管展望
垄断监管将成为国际社会金融科技、数字服务和数字市场监管的重要内容，反垄断将成为美欧及国际社会对大型互联网科技公司监管的核心条款。不管是欧盟以垄断为由对苹果等发起诉讼，还是欧盟发布对垄断及其公平开放数字市场冲击的监管新规，垄断问题无疑是欧美对大型互联网科技公司监管的核心关切。未来，国际社会包括中国将对数据驱动的垄断协议、滥用数据市场支配地位以及数据驱动的经营者集中等较为重视，比如数据合谋、人工智能叠加的合谋、限制竞争对手获得竞争、自我优待、价格歧视、排他条款、横向集中及纵向集中等都将受到监管者关注。垄断将是未来数字经济和数字市场监管的全球关切，将对全球大型互联网科技公司带来重大的约束。
系统性金融风险防控常态化，宏观审慎政策框架将进一步优化，重点风险领域监管将进一步强化。人民银行等将加强系统性金融风险监测评估，分步推动建立宏观审慎压力测试体系。完善金融控股公司监管制度体系。加快建立健全跨境资本流动等重点领域宏观审慎管理框架。银保监会等将毫不松懈防范化解金融风险，保持宏观杠杆率基本稳定，大力规范整治影子银行、资产管理、保险乱象等。证监会将建立跨部委协调工作小组，加大对欺诈发行、财务造假、市场操纵等恶性违法违规行为的打击力度。将稳妥化解债券违约风险，加大债券市场基础制度和法治供给，优化债券违约市场化处置机制，加强统一执法，严肃查处“逃废债”等违法违规行为。
金融管理部门将注重稳定宏观杠杆率。宏观杠杆率提升过快，流动性风险管理政策要求提高。疫情防控使得绝大部分部门的杠杆率提升，中国经济宏观杠杆率提升速度甚至快于全球金融危机阶段。流动性风险不仅将体现在微观市场主体层面，而且会体现在银行间等重要市场上。监管机构将保持宏观杠杆率基本稳定。当然，监管机构需要着重关注金融机构的资产负债及期限错配，注重隔夜等短期市场的流动性嬗变，以更完善的流动性管理框架来缓释宏观杠杆率抬升过快引致的流动性风险，同时以市场硬约束来强化金融机构的风险管控能力。
国内监管机构将加大对互联网平台公司的监管。依法将金融活动全面纳入监管，对同类业务、同类主体一视同仁。加强对银行、保险机构与互联网平台合作开展金融活动的监管。坚决遏制垄断和不正当竞争行为，防止资本在金融领域的无序扩张和野蛮生长。建立健全金融科技监管基本规则体系，做好金融科技创新监管试点工作。在此政策下，平台公司金融业务的全面性监管是趋势，部分平台公司的金融业务独立化运作将可能是一个现实选择。当然，合理界定互联网平台公司的金融业务及其金融属性、合理界定垄断与不正当竞争行为判定标准以及合法实施相关监管要求和监管标准等也是监管机构的重要任务。既要防止监管漏洞、打击监管套利，也要防范监管过度以及运动式监管。
高风险中小银行、保险、信托机构风险处置任重道远。随着经济下行压力加大、信用风险加速暴露以及市场竞争加剧，2021年中小银行包括村镇银行等的风险防控与机构处置将是一个棘手的现实问题。监管机构将支持中小银行多渠道补充资本金，继续推动发行地方政府专项债补充资本。在风险防范上，监管机构将强化党的领导和公司治理、建立有效制衡的股权结构以及施加强有力的外部监管，重点防范大股东权益侵占和内部人控制等风险。在机构处置上，监管机构将以法治化、市场化和差异化的方式进行合理处置。当然，在实施以大带小、小小变大等机构处置中需要考虑问题机构的负向外部性，以及不同机构重组的融合难度，杜绝将小问题机构转变为大问题机构。在强化消费者保护的基础上，加大破产清算在问题机构的适用性。
房地产金融审慎管理将维持。监管当局将继续坚持“房住不炒”定位，租购并举，因城施策，保持房地产金融政策连续性、一致性、稳定性，稳妥实施好房地产金融审慎管理制度，尤其将严格落实房地产贷款集中度管理制度和重点房地产企业融资管理规定，同时将加大住房租赁市场发展的金融支持，促进房地产市场平稳健康发展。房地产调控以及相关监管政策实施多年，房地产价格整体仍偏高，部分城市泡沫化程度日益恶化，政策当局更需要从体制机制上寻找监管有效性提升的途径，以防止房地产市场成为一个难以消减的“扎实泡沫”，同时注重房地产市场与政府基金性收入及地方财政、银行及信托等机构资产负债表、地方平台公司等的风险关联与处置。■
文章来源于《NIFD季报》
