我反对农村土地国有化开发模式,支持把土地使用权还给农民

我反对农村土地国有化开发模式,支持把土地使用权还给农民
2018年03月14日 10:14 冰川思想库

用最为通俗的话来讲,改革的方向就是农村土地是属于农民的,它既不是政府的,更不应该是属于开发商的。

撰稿 | 刘彦

读了任大刚先生3月12日发表在冰川思想库“冰川观察”上的文章《衰败的农村重获生机第一步:宅基地国有化》,有些想法,不吐不快。

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任大刚兄显然对于农村的宅基地权能赋权不充分是深有感触的,故提出让农村宅基地进入交易市场以解决农村宅基地的固化问题,进而实现城乡土地流动的想法,也是非常及时和敏锐的。

但是,他所提出的国有化农村集体土地的提法和方向却是存在问题的。

农村集体土地改革的方向不是国有化集体土地,而是按照十一届三中全会所提出的那样,即打破原有政府对土地市场的垄断,在符合规划和用途管制前提下,实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价。

但这种同等入市、同价同权,却不应该是原来城市土地开发模式下的同等入市和同价同权,而应该借农村集体土地的改革契机,通过赋权农村集体建设用地的改革,打破原有的城乡土地开发模式,来推动城乡一体化。

进而不但可以让农民分享土地市场增值带来的效益,提高农村土地利用价值,也可以纾解目前的大中城市房价不居高不下的问题,更为下一步房产税的征收预留空间,可谓一举多得。

用最为通俗的话来讲,改革的方向就是农村土地是属于农民的,它既不是政府的,更不应该是属于开发商的。

更细分的话,它应该是分散的农民自组织和自主联合开发的,也不是属于村集体的。

这几句话,应该是农村集体土地改革的重中之重,也将会对改革目前的城市土地开发模式提供新思路。

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为什么说农村集体建设用地的改革方向不是国有化?

首先,仅就城市国有土地的提法来看,土地的国有性质和名称本身并不是问题所在。土地所有权与使用权分离的现象并非中国独有。

比如英国全部的土地名义上都是属于英国女王的,但因为英国人享有充分完整的土地使用权,所以并不存在野蛮拆迁问题,开发商也仅仅限于建筑、设计和与居民谈判等权利,地方政府也不存在不经过城市居民同意就野蛮开发的权利。

▲英国全部的土地名义上都是属于英国女王的,但英国人享有充分完整的土地使用权

农村集体土地所有权与使用权分离的情况也是同样。农村土地名义上属于村集体,但使用权归农民。

土地管理法第二条规定,“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

第八条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”

继续保留土地的权属性质却赋权土地的使用权能,好处首先就是不用修改法律;城乡土地二元制的提法也不用改变,只要城乡土地实现同等入市、同价同权就可以。

中国城市国有土地和农村集体土地真正本质的问题在于,城市居民和农民甚至村集体组织并没有充分的、100%的使用权。

▲中国城市居民和农民甚至村集体组织并没有充分的、100%的使用权

而在使用权赋权充分的前提下,不管是城市国有土地还是农村建设用地,其土地开发模式一旦改变,就会为一系列矛盾和积累问题的解决铺平道路。

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回溯城市过往20年的土地发展历程,我们当可以知道,在城市土地使用权赋权不充分和存在瑕疵的前提下,城市土地的开发模式既不公平(居民、政府、开发商分利不均)、也难谈均衡(原本应为每年征收的70年房地产税一次性征收完毕)。

城市既往的土地开发模式下,城市政府通过拆迁来获取收入用于改善城市面貌、提升城市交通和环境等方面的品质;城市政府获得土地财政收入、开发商获得垄断开发利润、城市居民获得有限拆迁补偿的模式,曾经孕育了多重问题。

▲既往土地开发模式下的拆迁模式曾经孕育了多重问题

因为城市国有化土地的开发必须要经过政府征用,导致了城市土地增值收益分配的不公平、不均衡,进而使得政府征地、土地拍卖、开放商和地方政府一次性分利而居民所得极其有限的模式成为常态,从而积累而成诸种悲剧。

而农村集体建设用地的既有开发模式呢?

要么,大城市周围的农村建设用地先转为国有土地,完成土地征用再进行如城市土地一般的开发,农村集体或者农民获得的补偿比起城市居民的拆迁补偿来简直显得忽略不计。

比起城市政府征用或转用农村集体土地来,略好一点的是小产权,也即通过村集体对农村建设土地进行开发、或者联合开发商开发,由此农村集体和农民所得也只不过是城市土地开发的20%左右(仅以小产权与大产权的价格比来显示)。

还有更细微、更深入的权能问题是,哪怕小产权的分利模式,也往往是农村集体组织得利多,而农民自己得利少。

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换一种思路呢?让农民彻底做回土地的主人如何?

在目前中国土地的诸多法律规定下,确权后的农村住宅使用权,并没有使用年限的限制,这首先就为以后的房产税征收铺平了道路。

假设确权后的农村建设用地可以享有永久的产权,那么,以后农村集体建设用地的开发改造模式将如何改变?

首先,农村集体建设用地不必经过政府征用了,斩断了70年土地出让金替代房产税模式,也斩断了地方政府一次性向农民伸出的手。

好处首先就是,政府以后可以拥有农村建设用地的房地产税,农民也不用失去与城市政府博弈的话语权,而农民几乎可以获得绝大部分的利润。

在不必经过转为城市建设用地和土地征用的前提下,农村集体建设用地的利润就大得多了。甚至农民都不必通过村集体进行开发,数十户或者数百户就可以自主联合进行开发了。

农民是天生的建筑家。目前城市开发商雇佣的建设者也都是农民工,农民自主开发所需要的仅仅是雇佣规划或者设计者。

试想一下,如果大中城市周边的农村集体建设用地可以直接入市,可以直接由农民进行开发,则房地产商和城市政府何为?

他们本来的角色,也不过就应该是正常的规划设计师,或者征收房地产税并提供公共服务的人。

仅此一项,如果有想象力的话,大中城市周边的房价能够下降多少?

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而借由农村建设用地新的开发模式和土地入市模式改革,城市土地的开发模式改革也就水到渠成。

小区居民在70年房屋产权到期后如果能够实现自动永久续期,也即从居民真正获得土地永久使用权的那一刻开始,房地产商和城市政府也应该回归他们本来的角色了。

城市的小区居民可以在使用权到期后重新拆迁改造。但是拆迁改造的主体应该是居民而非政府或开发商。几个小区连成片区也可以。

居民可以自己雇佣开发商或建筑师进行细致性设计和建筑规划,小区楼房重新改造后,原有土地使用权和楼房属于居民所有。小区居民自主决定是自住还是出售。

而小区土地和房屋产权满70年后,无论改造或者不改造,城市政府对于房地产税的征收也就顺理成章了。

而如何征收房地产税,改变税收结构,一直以来是税收制度改革的巨大问题。

需要注意的一个问题是城市政府可能还会以规划的名义干预这部分的产权,不过这属于这篇文章的题外话,就此不论。

这样的土地使用权改革,才是今后应该努力的方向。一句话,把城市居民的土地使用权和开发权还给居民,把农民的土地使用权还给农民。

这就是产权赋能的全部含义,也是一切财产权利改革的根本方法,更是让衰败的农村重新焕发生机、实现城乡一体化的通途。

作者文章

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