2017年9月1日，第十二届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）的修改，《行政处罚法》第三十八条中增加：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”的特别规定作为该条第三款内容，并于2018年1月1日起正式施行。
作出行政处罚决定之前必经审核
在《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”的第二节“一般程序”中，第三十八条由原来的两款增加为三款。该条第一款规定了行政机关负责人的“审查”程序，就是在执法人员调查终结写出书面调查终结报告后，提交行政机关负责人“审查”并根据不同情况，分别作出四个方面的决定：一是确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；二是违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；三是违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；四是违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。该条第二款则规定了集体讨论程序，就是“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。
该条增加的第三款内容包括三个方面含义：一是执法人员在办理一般程序的案件时，“审核”是执法机关负责人作出行政处罚决定之前的必经程序，即使在行政机关负责人对调查终结报告进行了“审查”，但是未经过“审核”程序，则不能够作出行政处罚决定；二是明确规定了首次从事行政处罚决定“审核”的人员必须取得《法律职业资格证书》；三是非首次从事行政处罚决定“审核”的人员仍然可以从事“审核”工作。由此可见，“审核”已作为作出行政处罚决定的前置条件，行政执法机关如果不经过这一法定程序，按照《行政处罚法》第三条第二款的规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。
但是，修改后的《行政处罚法》关于案件“审核”的这一规定明显过于原则和笼统，除了对从事行政处罚决定审核的人员明确了基本条件外，对于审核内容、审核范围、审核流程、审核机构等一系列问题都没有作出明确具体的规定要求，如果“审核”只是流于形式，审核人员只是应付了事，则根本无法实现行政执法公开透明、合法规范，建成法治政府，进一步推进“放管服”改革，优化经济社会发展环境的立法宗旨。
推行重大执法决定法制审核制度
为了严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，切实维护人民群众的合法权益，2017年1月19日，国务院办公厅印发了《推行行政执法公示制度》《执法全过程记录制度》《重大执法决定法制审核制度》等“三项制度”的试点工作方案。
在《重大执法决定法制审核制度》中明确要求:一是必须进行法制审核。在作出重大执法决定之前，必须进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。二是必须落实审核主体。统一由行政执法机关法制机构负责本单位的法制审核工作，配备和充实政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的法制审核人员，建立定期培训制度，提高法制审核人员的法律素养和业务能力。三是必须确定审核范围。结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素，确定重大执法决定的范围，探索建立重大执法决定目录清单制度。四是必须明确审核内容。针对不同行政执法行为，明确具体审核内容，重点审核执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、行政裁量权运用和法律适用等情形。五是必须细化审核程序。根据重大执法决定的实际情况，编制法制审核工作流程，明确法制审核送审材料，规范法制审核工作方式和处理机制，规定法制审核时限，建立责任追究机制。
从《重大执法决定法制审核制度》的相关要求来看，对于“法制审核”的主体、范围、内容、流程等方面也只是作出了原则性的规定，仅以规范性文件形式要求在“重大执法决定”中需要“法制审核”，而《行政处罚法》修改后有关“审核”的规定，已经扩大适用到所有按一般程序处罚的案件，不限于“重大行政处罚决定”，并对审核人员条件作出明确规定。
在此，笔者结合现行《食品药品行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚案件审理规定》《工商行政管理机关行政处罚程序规定》中，有关案件法制“审核”的规定要求进行简要分析。
食品药品违法案件审核
2014年6月，国家食品药品监管总局在关于制定《食品药品行政处罚程序规定》的说明中，对于案件“核审”制度问题明确提出：一是经慎重研究，考虑到法制机构在做出行政处罚之前就介入案件，将可能影响其在听证程序或行政复议中的中立性；二是目前各地对案件核审制度的执行情况不一，国务院法制办内部对此也有不同意见。三是在《食品药品行政处罚程序规定》中没有对案件核审做出强制性规定，各地方监管部门可以根据实际情况，采取灵活措施，如在执法机构内部设置审核部门或者人员，进行案件核审，也可以达到提高办案效率和质量的目的。因此，在执法机关办理食品药品违法案件时，“法制审核”不是必经程序，允许可有可无，交由各级食品药品监管执法部门灵活处理决定。
质量监督违法案件审核
2011年7月1日，国家质检总局出台的《质量技术监督行政处罚案件审理规定》正式施行，有关质量监督违法案件“审核”规定较为具体：一是审核主体为执法机关内部设立的“案审办”；二是审核时限为“自接到案件材料后五个工作日内完成案件初审”；三是审核内容包括：对案件是否具有管辖权，违法主体认定是否准确，办案程序是否符合法定要求，案件事实是否清楚、证据是否确凿充分、执法文书是否规范，适用法律依据是否准确，处理建议是否合法、适当，处罚裁量是否合理、公正，违法行为是否涉嫌犯罪需要移送司法机关等八个方面。四是“案审办”对案件进行初审后，应当提出初审意见并按规定报请“案审委”集体审理。五是“案审办”初审时发现案件需要进行补充调查或者案件材料需要补正的，应当向案件承办机构提出补充调查或者补正的建议。但是对于“案审办”初审后，应当提出哪些具体的初审意见并没有统一规定要求。
工商管理违法案件审核
2012年1月1日，修改后的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》正式实施，在对工商管理违法案件处罚一般程序规定中，明确案件“核审”属于必经程序，一是明确省级工商行政管理机关可以根据本辖区的实际情况，确定辖区内各级工商行政管理机关“核审”案件的类型和范围；二是明确案件“核审”由工商行政管理机关的法制机构负责实施，工商行政管理所以自己的名义实施行政处罚的案件，由工商行政管理所的法制员负责核审；三是明确“核审”机构接到办案机构的核审材料后，应当予以登记，并指定具体承办人员负责核审工作；四是明确案件“核审”内容包括：所办案件是否具有管辖权，当事人的基本情况是否清楚，案件事实是否清楚、证据是否充分，定性是否准确，适用依据是否正确，处罚是否适当，程序是否合法等七个方面。
查处工商违法案件要求审核意见更具体
与食品药品、质量监督违法案件“审核”相比，查处工商管理违法案件必经“核审”并要求分别提出更加具体的书面意见建议：一是对事实清楚、证据确凿、适用依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法的案件，同意办案机构意见，建议报机关负责人批准后告知当事人；二是对定性不准、适用依据错误、处罚不当的案件，建议办案机构修改；三是对事实不清、证据不足的案件，建议办案机构补正；四是对程序不合法的案件，建议办案机构纠正；五是对违法事实不成立或者已超过追责期限的案件，建议销案；六是对违法事实轻微并及时纠正，没有造成危害后果的案件，建议不予行政处罚；七是对超出管辖权的案件，建议办案机构按有关规定移送；八是对涉嫌犯罪的案件，建议移送司法机关等八个方面的内容。对于“核审”机构核审完毕的案件应及时退卷，办案机构应将案卷、拟作出的行政处罚建议及“核审”意见报工商行政管理机关负责人审查决定。
综上所述，现行《食品药品行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚案件审理规定》《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等有关执法程序规定的部门规章，在对违法案件作出处罚决定之前的“审核”程序规定各不相同，但随着《行政处罚法》修改后增加有关查处案件“审核”的必经程序，国务院也应当及时出台相应的行政法规，统一规范行政执法“审核”程序，各级各类行政执法机关办案程序随之依法修改完善，从而进一步建立健全我国行政执法法律法规体系，真正做到依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,努力开创依法治国的崭新局面。
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