市场监管综合执法体制改革的利和弊、得和失

        市场监管综合执法体制改革是市场监管部门由下而上、先行先试的又一次重大的改革，县级市场监管部们整合了原食药、工商、质监的市场监管职责。三个执法主体合而为一,组建了新体制下县级综合市场监管执法体糸。组建成立后，食品安全监管将由原先的各部门“分段”管理调整为“集中”管理，产（商）品质量监管、特种设备监管、标准计量等监管纳入综合市场监管执法，统一的市场综合执法体系逐步形成，市场监管工作由县级人民政府统一负责、领导、组织和协调，由于市场综合执法体制改革仍然处于探索和逐步完善阶段，各地县级人民政府出台的改革措施也不尽相同，因此，在综合执法实践难免会出现诸多问题。     通过两年的执法实践，对比改革前后市场监管部门各方面发生的变化，在执法实践中利弊表现如下：

         一、综合执法体制改革有利于整合执法资源，减少行政成本。改革前，市场监管分属于工商、质监、药监三个执法主体，三套班子、三支队伍，三个执法主体职能重叠，各自为战，机构庞大，执法力量分散，尤其县级食药、质监部门的执法人员偏少，基层站所建设薄弱，有的甚至比不上工商部门一个所的执法力量；有的甚至没有基层站所，尤其存在执法扰民、推诿扯皮、监管真空等现象。执法资源整合后，三个执法主体合而为一，三支队伍合并为一支队伍，三套班子变成一套班子，既精简了机构，又壮大了执法力量；通过资源共享、队伍整合，既节约了行政成本，又优化了执法资源，形成了统一高效的市场监管新体制。

          二、综合执法体制改革有利于明晰执法责任，提高执法效能。改革前，对于县级市场监管部门，市场规模不大，市场监管部门却很多，一个市场多部门监管，市场监管存在组织协调难、形成执法合力难，追究责任难；三局合一后，原工商、食药、质监在县级体制下成立了新的市场监管机构，市场监管的权责更加明晰，尤其食品安全监管工作，根据食品安全法的规定，食品安全工作由县级人民政府统一负责、领导、组织、协调，但在合并前，食品安全有各部门分段管理，其中流通领域食品安全工作属于工商部门负责监管，而原工商部门的条管体制与地方政府的食品安全监管权责不对应。因此改革后，市场监管权责更加明晰，执法效能得到了提高。

          三、综合执法体制改革有利于树立市场监管执法新形象，避免执法扰民。 “七八个大盖帽管不住一顶破草帽”，这句调侃反映的是“九龙治水”式的混乱执法局面。问题根源在于行政执法权的分布和配置不尽合理。市场综合执法体制改革后，在横向上，厘清执法机构的职责权限，减少执法队伍；在纵向上，推进执法重心向基层政府下移，减少执法层次。从而树立了市场监管执法形象，避免了执法扰民。

存在的问题是：

         执法主体法律地位不明确。按照《行政处罚法》第十六条、第十七条的规定，只有“行政机关”和“法律法规授权的组织”才能行事一定的处罚权，而三局合一之前，、原工商、食药、质监都有各自独立执行和使用的法律法规体系，都有独立的行政执法主体资格，三局合一后，原工商、食药、质监新组建了市场和质量监督管理局，三个执法主体变成一个执法主体，在市场监管的实践中，三个执法主体在开展行政执法过程中往往你中有我、我中有你、执法主体法律地位不明确，执法主体甚至没有统一规范的名称，执法人员没有统一的制服，让行政执法相对人无所适从，执法主体资格法律地位受到质疑。

           在职能发挥上疲以应对，顾此失彼。综合执法体制改革是一项从下而上的改革，改革前的原工商、食药、质监，曾长期属于条管体制，受上级业务指导单位领导。综合执法体制改革后，县一级率先进行了机构合并，而市级以上仍保持原有体制，与上级业务指导单位形成了“多层皮”的现象。因此，综合执法体制改革后的市场监管部门在受地方政府领导的同时还要应对来自各自独立的上级业务部门的指导，很容易形成文山会海；而职能合并后，执行的法律多了，执法范围更广了，很难顾及原业务指导单位各项职能的开展，难免会形成“什么重要干什么，吆喝什么干什么”，出现疲以应对，顾此失彼的现象。

              市场监管执法风险性加大。市场监管综合执法体系的建立，市场监管的责任更加集中明晰，这就意味着市场监管执法的风险性加大。尤其，对于县级基层市场监管部门，执法人员在执法过程中，对于本辖区市场监管执法人员，因人为因素和客观原因给执法对象造成的危害面临被司法、纪检监察部门追究责任的潜在风险在加大，行政执法风险的发生，不利于充分调动执法人员的主动性和积极性，执法人员可能因为执法风险的阴影对执法工作有畏难甚至畏惧的心理，这将导致执法人员不思进取，不努力工作，甚至不愿执法的严重后果，进而影响市场监管机关不能正常履行管理市场秩序的职责。

              队伍建设和机构设置缺乏科学精神。综合执法体制改革不是三个单位简单的叠加和合并，三支队伍合并后，由于开展业务相对的对立性，新组建的执法队伍有的是公务员身份、有的是事业身份、有的来自乡镇政府人员，有的是新招考来的工作人员，这些人员很多没有市场监管经验，真正精通业务的并不多，执法队伍的“杂牌军”很难适应综合执法体制下市场监管的职责；在机构设置上如同“摸着石头过河”，机构设置随意，缺乏科学规范的设置原则，毫无依据的撤、建、合、减等现象普遍存在。

推进市场监管综合执法的建议：

          一、进一步强化市场监管综合执法的主体资格和法律地位。建议各级地方政府在市场综合执法改革中进一步探索和完善综合行政执法权的法律依据，制定综合执法相适应的专门的法律法规，做到有法可依和行政法治的统一；只要保证综合执法行政机关的相对独立性，才能保证权责相统一，保证综合执法的合法性和有效行使，法治政府和保障公民的合法权利才能更好的表现出来。

             二、进一步深化综合执法体制的顶层设计。建议市场监管体制未理顺之前，各级政府和上级指导单位充分考虑基层市场监管综合执法先行先试的执法实践，在机构设置、职能调整、监管方式、法律法规等诸多方面对县级市场监管部门的工作多做调研、在工作思维方式上多做改变，在监管方式上多给指导，尽快适应县级市场综合执法体制的改革，不能滞留于传统，不能僵化于固有的思维定势，更不能不考虑县级市场综合执法体制改革的现实情况，不管不顾、任性随意，导致综合执法效能不高、职能得不到充分发挥。

          三、进一步加强市场监管队伍建设。建议新组建市场监管部门，开展法律法规的培训，促进业务深度融合。综合执法体制改革体制理顺是框架、职能融合是纽带，改革后，由于改革前各自承担的监管职能不同，很多市场监管的“内行”变成了“外行” ，很多的监管“能手”出现了业务“盲点”， 所以，综合执法体制改革后对市场监管队伍的要求更高了，执法风险更大了，为了能够承担综合执法体制改革后的的市场监管职责，防范和管控执法风险，市场监管队伍的建设任重而道远。（作者：平顺县市场和质量监督管理局）

  来源：长治市工商行政管理局