收费公路全梳理系列一：基本概念与不同模式之比较

作者：中债资信交运行业研究团队

摘要

“公路”一个司空见惯的词，似乎只要懂些常识就可以分辨，但如果把公路、城市道路、农村公路、收费公路、高速公路、国道、省道、政府还贷公路、经营性公路……放在一起，要把个中关系讲清楚，恐怕也还需要花费一番功夫。本文将从公路的基本概念入手，谈一谈不同公路之间的区别与联系，重点将对公路与城市道路、收费公路中政府还贷公路和经营性公路的内涵与区别进行深入分析。

“公路”和“城市道路”的区别主要在于功能定位、规划和管理、建设主体和资金来源等方面，厘清“公路”和“城市道路”的区别将有助于提高对城投融资平台和收费公路经营主体债务性质的认识。

收费公路可以分为政府还贷公路和经营性公路，在法律上，政府还贷公路和经营性公路在建设主体、资金来源以及收入、收费标准、收费期限等收费管理上有着显著区别，但在实际运营过程中，政府还贷公路和经营性公路的差别在逐渐淡化。预计未来新的《收费公路管理条例》将规范收费公路管理，强化政府还贷公路（政府收费公路）和经营性公路（特许经营公路）的区别，因此厘清二者的关系或将对未来分析收费公路经营企业的风险特征提供帮助。

一、公路的基本概念

（一）公路与城市道路

在日常生活中，人们通常不会特意区分“公路”、“道路”、“城市道路”等概念，大多数情况下是不影响理解和交流的。但如果从融资角度看，“公路”和“道路”还是存在显著区别的，一般而言，“道路”是“公路”和“城市道路”的统称，范围最广，“公路”是指连接城市之间的公共道路，“城市道路”则特指城市里的道路。

从定义上看，公路指“连接城市间、城乡间、乡间的可以行使汽车的公共道路”。城市道路指“城市中供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”。公路和城市道路在功能定位、规划管理、建设主体、建设标准、服务范围等诸多方面均存在较大差别。

1、功能和定位

公路的主要功能是连接城间、城乡间和乡间的公共交通设施，专供汽车行驶，其主要职能是满足车辆通行需求；城市道路为城市内的公共交通设施，除车辆外还需满足行人的通行需求，另外，在城市内，许多供水、排水、燃气、电力、通信、消防等各种管线依附于城市道路，所以城市道路除了需要符合道路本身的技术要求外，还要兼顾城市的规划，配合其他基础设施建设。

2、规划和管理

由于公路和城市道路在功能分工上区别较大，因此，在我国，公路和城市道路在规划和管理上也不同。公路服务一般具有跨区域的特点，一般涉及跨省的、对国家具有重要经济、政治意义的公路，其主规划和管理部门为国家交通运输部；涉及省内跨市、州的，对一省有重要政治经济意义的公路则主要由省级交通主管部门规划和管理；对于市县内的公路，则一般由市、县级交通主管部门规划和管理。城市道路主要服务于城市内的发展，与外界的联系不如公路紧密，因此其规划和管理一般交由所在地的城市规划和管理部门。

整体而言，公路的规划与管理主要为各级政府的交通主管部门，对于跨区域的公路，由更高一级的政府进行规划和协调的机制往往能提升公路管理效率。而城市道路功能多面性的特征要求的其规划和管理需要由城市本级政府的各个部门，包括发展改革委、城建、交通、国土、市政、消防、水利、电力、通信等多部门共同协调、共同管理。一般而言，发展改革委负责城市的整体规划和城市道路规划，国土管理部门负责保障城市道路的土地供应，城建和交通主管部门负责建设、养护及技术监督等，市政、消防、水利、电力、通信等部门负责依附于公路的其他管线、管网的建设和管理。

3、分类标准

公路有两种最主要的分类方法，可以按照技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路；亦可以按照行政级别分为国道、省道、县道、乡道、专用公路，后文将对其进行详细介绍。城市道路按照功能和技术标准，可以分为快速路、主干路、次干路和支路。

4、建设和资金来源

公路和城市道路的建设主体、融资主体差异较大。对于无偿使用的公路，目前建设主体主要为各级地方政府成立的地方政府融资平台企业。收费公路的建设主体则主要为各级政府的交通主管部门或国资部门控制的国有企业，也可以由完全市场化的主体采用特许经营的模式建设。城市道路基本全部为无偿使用的道路，而且其除了交通功能外还附有其他许多功能，因此其建设主体主要是由地方政府成立的地方融资平台企业承建，也有部分为政府的相关部门直接承建，和无偿使用的公路类似。

公路建设的资金来源分为资本金和债务资金，资本金由中央车购税、燃油税补助、地方政府交通建设资金以及市场化主体投入的资本金（主要为收费公路）。债务资金主要来源于银行贷款、债券和地方政府收费公路专项债券（2017年7月推出）等。城市道路的资金来源亦可分为资本金和债务资金，资本金主要为各地方政府的财政资金，债务资金则由地方政府债券和城投融资平台的融资组成。公路和城市道路建设形成的债务，其偿债资金来源也有较大区别，无偿使用的公路和城市道路属于完全的公共产品，其债务偿还主要依赖当地财政收入，因此债权人应更多关注地方政府经济、财政实力，以及地方政府融资平台企业对于当地政府的重要性和财务表现。收费公路的偿债来源主要来源于通行费收入，因此债权人需要更加关注路产效益，要注重对路产区位、地区车辆保有量、公路运输需求、公路造价、收费水平等要素的分析。

（二）公路的分类

按照不同的标准，公路有不同的分类方法，最常见的标准有技术等级和行政级别。下面将简要介绍按照技术等级和行政级别两种分类方法。

1、按照技术等级划分

公路技术等级的分类主要依据是其服务的能力，设计通行量、是否分方向、是否分车道，是否控制出入是区分不同技术等级公路的常用指标。

根据《公路工程技术标准》，按照功能和适应的交通量，公路可以分为5个等级，分别是：高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路，另外，存量公路仍有部分不符合最低技术等级要求的等外公路，按照公路法的要求，等外公路应采取措施，逐步改造为符合技术等级要求的公路。通常，二级及以上公路被称为高等级公路。（具体分类标准见附件1）。

我国公路主要分布在广大农村地区，目前四级公路和三级公路仍占我国公路的绝大部分。随着经济的发展、财政实力的提升、汽车保有量的增加，人们对高等级公路的需求有所提升，近年高等级公路里程增长较快。截至2016年末，全国公路里程合计469.63万公里，其中二级及以上等级公路60.12万公里，占全部公路总里程12.8%，较2006年提高2.6个百分点；高速公路13.10万公里，占公路总里程2.8%；一级公路、二级公路、三级公路、四级公路占比分别为2.1%、7.9%、9.0%和68.2%。

2、按照行政级别划分

行政级别分类是指根据公路在国民经济、社会生活、国防建设以及国际交往中的地位，为管理的需要而进行的分类。公路按行政级别可分为：国道、省道、县道和乡道（简称为国、省、县、乡道）以及专用公路五个等级（见附件2）。一般县道及县级以下公路又被称为农村公路。

从公路行政级别来看，我国公路以农村公路为主，农村公路又以乡道和村道为主。截至2016年末，农村公路里程395.98万公里，占全部公路里程的84.32%，其中县、乡、村道分别为56.21万公里、114.72万公里和225.05万公里，分别占全部公路里程的11.97%、24.43%和47.92%。同期，国道和省道分别为35.48万公里、31.33万公里，占全部公路里程的比重分别为7.55%和6.67%。

技术等级和行政级别的划分标准相互独立，一条公路既有自己的技术等级又有其行政级别，两者互不影响，同一技术等级的公路可能对应不同行政级别，同一行政级别的公路也可能对应不同的技术等级。例如“G4京港澳高速公路”，从技术等级来看属于高速公路，从行政级别来看属于国道；“S80衡邵高速”，从技术等级来看属于高速公路，从行政级别来看则属于省道。

虽然行政级别与技术等级没有对应关系，但一般而言，行政级别越高，其高技术等级公路的占比也越高。以国家公路为例，截至2016年末，国家高速公路里程9.92万公里，占国家公路里程的27.96%，高速占比远高于其他行政级别的公路。

二、收费公路的基本概念

收费公路是指特定主体依法建设或购买的，可以向使用者收取通行费的公路。收费公路最主要的两个特征，一是从建设到运营的全过程必须严格按照法律执行；二是它是一种有偿使用的公路，区别于普通非收费公路。

（一）我国收费公路发展历史

虽然我国收费公路起步较晚，但公路收费制度极大的促进了我国公路的基础设施建设，在我国公路发展上起着无可替代的作用，其发展脉络与中国整体经济改革发展的思路一脉相承，沿袭先试点、后立法正名、再逐步完善相关法规的发展脉络。

上世纪80年代初，为配合广东省的经济特区建设，突破公路基础设施落后的瓶颈，1981年广东省政府同意向外商借款1.5亿元建设广州到珠海公路上的4座桥和集资1亿元建造广州至深圳公路，并同意采用收取通行费偿还借款的政策。1984年1月通车的广深公路中堂大桥成为我国首个收费公路项目，随后收费公路试点最先在广东省推开。

为适应公路发展的需要，1984年国务院第54次常务会议正式决定实施“贷款修路，收费还贷”的政策，公路融资由单一的依靠财政资金拓展到利用贷款、集资、外资等多种方式，融资瓶颈突破加速了公路建设的发展，1988年我国大陆也有了第一条高速公路——沪嘉高速。

1987年国务院颁布了《中华人民共和国公路管理条例》，明确了公路主管部门利用集资、贷款修建的二级及以上公路及桥梁、隧道、轮渡码头等可以向过往车辆收取通行费，用于偿还公路负债；1998年1月，交通部、财政部、物价局联合发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费的规定》，从国务院法规和部门规章层面确立了收费条件、范围、手续、费率制定原则和标准、收费期限等内容。1997年，《中国人民共和国公路法》正式颁布，从法律层面肯定了收费公路政策。

2004年国务院颁布了《收费公路管理条例》，条例明确了收费公路建设和收费的条件、收费公路权益转让及收费公路管理经营等事项，并明确了政府还贷公路和经营性公路两个收费公路建设和管理体系。

2013年5月交通运输部发布《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》，2015年7月交通部再次发布新一版《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），目前已报国务院但尚未正式出台。“征求意见稿”对收费公路的两种类型（政府收费公路和特许经营公路）进行了重新定义并明确其运营模式，对在实际运行中界定模糊的收费公路投融资及经营主体进行了进一步明确，对公路债务偿还方式、收费期限、收费范围、收费标准、收费权益转让等方面进行了修改和完善。

（二）收费公路的分类

收费公路的分类同样可以按照技术等级和行政级别进行分类。在技术等级上，收费公路以高速公路为主，存在部分一级公路和少量的二级公路和桥梁隧道。截至2016年末，我国收费公路里程达17.11万公里，其中高速公路、一级公路、二级公路的占比分别为72.77%、13.74%和12.83%。2009年国家发展改革委、交通运输部和财政部联合发布《逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案》，要求各省逐步有序取消政府还贷二级公路收费，截至2016年末，东、中部地区二级公路占比已不足2%，2017年，甘肃、内蒙、宁夏、青海先后宣布取消政府还贷二级公路收费，目前除新疆外，政府还贷二级公路（占全部二级公路78.34%）基本已取消收费，预计到2017末，二级公路占比将显著下降。在行政级别上，收费公路以国省道为主，由于行政级别对收费公路的收费标准、收费期限等核心要素影响较少，因此在实际分析中对收费公路的行政级别讨论较少。

此外，按照建设和运营主体划分，收费公路可以分为两个管理体系，分别是政府还贷公路（有时也被称作“还贷公路”、“还贷性公路”，本文出现的“还贷公路”、“还贷性公路”、“政府收费还贷公路”均指政府还贷公路，《收费公路管理条例征求意见稿（2015）》（以下简称“《征求意见稿》”）中提出的“政府收费公路”也是在政府还贷公路的基础上重新定义的）和经营性公路（《征求意见稿》中提出的“特许经营公路”则是以其为基础重新定义的）。因《征求意见稿》尚未正式出台，本文对政府还贷公路和经营性公路的分析仍以2004版的《收费公路管理条例》为参考依据。

（三）政府还贷公路和经营性公路的区别

根据现行《收费公路管理条例》（2004），政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路；经营性公路是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。

1、建设运营主体

政府还贷公路和经营性公路的主要区别在于收费公路的建设运营主体。政府还贷公路的建设和运营主体是按照政事分开的原则依法专门设立的不以营利为目的法人组织，经营性公路的建设和运营主体为国内外经济组织依法成立的企业法人。

在实际运行中，为了实现多渠道筹资，许多省份采用组建交投平台的形式，对区域内的收费公路进行建设和运营管理。交投平台是由地方政府或地方交通主管部门独资或控股的负责交通基础设施建设和运营的企业法人，由于交投平台多由政府组建或由下属交通主管部门改组而来的历史原因，在现行体制下，交投平台往往既能参与政府还贷公路的建设和运营，又能参与经营性公路的建设和运营，有的还涉足金融、地产等高度市场化的行业和领域。因此，虽然条例对政府还贷公路和经营性公路的建设运营主体有明确区分，但现实运行中二者的区别仍较为模糊。

《征求意见稿》将政府收费公路和特许经营公路的建设主体做了明确区分，政府收费公路的建设和管理应将由县级以上人民政府按照政事分开的原则，依法设立专门的非营利事业法人组织负责。特许经营公路建设项目将采用招标投标方式选择投资者。

2、建设资金来源

收费公路建设资金来源一般可以分为资本金和债务性资金，资本金由财政性资本金和非财政资本金构成，财政性资本金包括中央车购税补助、燃油附加税补助、地方政府提供的建设资金等，非财政资本金包括企业股本、留存收益等；债务性资金可以分为银行贷款、债券和其他形式的负债等。

1）资本金方面

我国自1996年起试行资本金制度，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）中的规定，对各种经营性投资项目，试行资本金制度，而公益性投资项目不实行资本金制度。根据此规定，政府还贷公路不应属于资本金试行的范围内，但在实务中，不论是政府还贷公路还是经营性公路均实行了资本金制度。公路建设投资项目最低资本金比例规定几经变化，1996年规定为35%及以上，2009年下调至25%，2015年则进一步下调至20%。从当前政府还贷公路与经营性公路资本金的总体情况来看，呈现如下区别：

（a）经营性公路的资本金比例高于政府还贷公路。截至2016年末，我国收费公路资本金比例为31.00%，其中经营性公路的资本金比例为33.30%，政府还贷公路为28.73%；

（b）政府还贷公路的财政性资本金占总资本金的比例明显高于经营性公路。截至2016年末，我国收费公路的财政性资本金占比为54.77%，其中政府还贷公路的财政性资本金占比为83.25%，经营性公路的财政性资本金占比为29.89%。

我们认为造成上述差别的原因主要是两种公路在公益性和盈利性上的差别所致。政府为吸引社会资本进入公路建设领域，通常将地理位置较好，预期车流量较高，具备良好盈利预期的公路，以经营性公路的模式通过市场化招标的方法来选择建设和运营主体。社会资本的引入增厚了经营性公路的项目资本金，使经营性公路的资本金比例高于政府还贷公路。另外，政府还贷公路的公益性较强，通常服务于国家、地区发展战略，如偏远地区公路、扶贫公路等多以政府还贷公路形式投建，因此还贷公路能得到更多的财政性资本金。

2）债务融资方面

目前，政府还贷公路和经营性公路的债务融资均以银行借款为主，兼有部分债券和其他债务。截至2016年末，银行贷款占收费公路全部债务的85.83%，其中政府还贷公路债务中的银行贷款占比为89.26%，经营性公路债务中的银行贷款占比为81.84%。2017年7月，财政部、交通部共同印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]97号），还贷性公路的债务资金来源进一步丰富。

收费公路拥有稳定的现金流、较长的回收期限，收费权又是较好的担保品，这些特征使得公路融资和银行信贷产品相互吸引，随着时间的推移，银行借款也就成了公路债务融资的最主要来源。经营性公路的银行借款占比略低于政府还贷公路，主要原因在于经营性公路的经营主体大多在早期就建立了现代企业制度，且经营性公路的盈利能力强于政府还贷公路，出于成本等因素的考虑，除银行贷款外，在债券等其他融资方式上有更多尝试。

3、收费年限

根据《收费管理条例》规定，政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。一般而言，经营性公路核定的收费期限长于政府还贷公路。

《征求意见稿》中关于收费期限的规定有所放松，以缓解收费公路的债务压力。（1）对于政府收费公路的收费期限，高速公路与其他收费公路做了区分，高速公路的偿债期限由省级人民政府按照收费偿还债务期限确定，其他公路与原《收费公路管理条例》一样，保障了政府收费高速公路的债务偿还；（2）特许经营公路的期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，基本期限与原《收费公路管理条例》一致，但对于投资规模大、回报周期长的高速公路，经批准可以超过30年，有助于提高社会资本投资的积极性；（3）此外，《征求意见稿》增加了特许经营期届满后高速公路的处置方案，特许经营高速公路经营期届满后，由政府收回统一管理，与本行政区域内的政府收费公路中处于偿债期的高速公路实行相同收费标准，统一收费，以扩充政府收费公路偿债资金来源；（4）增加了债务偿清后实行养护管理收费制度，政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费，以降低地方财政对养护的资金支出压力。

4、收费标准制定

车辆通行费的收费标准，应当依照价格法律、行政法规的规定进行听证，政府还贷公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准；经营性公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准。收费标准修改时，审批机关需自审查批准之日起10日内将有关文件向国务院交通主管部门和国务院价格主管部门备案；其中属于政府还贷公路的，还需自审查批准之日起10日内向国务院财政部门备案。

因为政府还贷公路的收支将直接影响地方政府的财政收入，其收费标准除交通和价格部门外，还需经过财政部门审核。但从现在运营的收费公路的收费标准来看，政府还贷公路和经营性公路并无明显差异，各省内部较统一，而省与省之间的收费标准存在一定差距。

5、通行费收入管理

根据《收费公路管理条例》，政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入，应当全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理。政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。《收费公路管理条例》并未对经营性公路的通行费收入进行规定，其收入属于企业运营收入，由企业自行支配，经营性公路的养护也属于企业的运营成本，由企业负担。

在实际运营过程中，交投平台管理的政府还贷公路并非严格按照收支两条线执行。有的地方政府认为，由于收费还贷公路的通行费收入最终仍将全部或绝大部分返还给公路运营企业，因此将通行费收入计入财政收入可能将虚增财力，有的地方政府认为，收费公路属于使用者付费的基础设施项目，当通行费收入不足以覆盖养护、运营及财务费用支出时，严格实行收支两条线则可能增加财政负担，出于上述考虑，部分省份并未对政府还贷公路实行严格的收支两条线管理。

整体来看，政府还贷公路和经营性公路的主要区别体现在建设主体、资金来源以及收入、收费标准、收费期限等收费管理上。

附件1

附件2

附件3

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