作者：中债资信煤炭行业研究团队
摘要
本专题主要对新建、改扩建、技术改造和资源整合四类矿井的建设审批流程进行详细梳理，在此基础上对2017~2018年可贡献产量的产能新增情况进行分析和预测。本文所指的新增可贡献产量的产能的情形不包括前期已经在释放产量的在产产能投产，而是可以带来市场增量的产能投产。本篇报告的主要结论如下：
1、2016年2月以来，在国发7号文的指导下，基本不再有纯新建煤矿的审批。2017年以来，在关闭落后产能、煤炭安全大检查、环保检查等各种因素作用下，煤炭产量释放不足，政策层面开始鼓励优质矿井核增生产能力，并在产能置换前提下，加快办理前期未批先建的优质产能核准手续。
2、联合试运转煤矿产能3.74亿吨中，前期已经贡献产量的产能约2~3亿吨，剩余约1.5亿吨产能尚未释放产量。由于联合试运转煤矿中山西资源整合矿井较多，且受制于安全或开采成本较高问题长期处于联合试运转状态，预计0.5亿吨无法完成竣工验收。预计2017年下半年和2018年分别新增可贡献产量的产能约0.5亿吨。
3、前期已核准的在建产能7.24亿吨中，合计约2.92亿吨的新建、改扩建和技改矿井预计随着煤企经营情况好转建设进展加快。假设平均剩余建设期为3年，且试运转至少半年时间，预计从2018年起每年约可投产1亿吨。
4、2017年以来，国家发改委和国家能源局核准的前期未批先建矿井合计约1.2亿吨，2018年预计去产能约1.1亿吨，可置换出来的产能指标约0.4亿吨，该部分指标可继续用于未批先建矿井的审批。考虑未批先建矿井多为大型现代化矿井，建设进展较快。假设以上新核准矿井将于两年内投产，那么2018年可投产约0.8亿吨。
5、综合来看，2017年下半年和2018年分别新增可贡献产量的产能约0.5亿吨、2.3亿吨。考虑2018年预计退出产能1.1亿吨，那么2018年将净新增可贡献产量的产能1.2亿吨。
煤矿建设主要有新建、改扩建、资源整合、技术改造四种类型。不同类型矿井建设项目的审批流程及审批机构存在一些差异。根据2016年12月，国务院最新发布的《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（以下简称“政府投资目录（2016）”），国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上煤炭开发项目由国务院行业管理部门核准，其中新增年生产能力500万吨及以上的项目由国务院投资主管部门（国务院投资主管部门为国家发改委，国务院煤炭行业管理部门为国家能源局。由于国家能源局为国家发改委的直属机构，因此，可以认为新增年生产能力120万吨及以上的煤炭开发项目均由国家发改委核准）核准并报国务院备案；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目和一般煤炭开发项目由省级政府核准。这一规定是从2013年5月国务院发布的《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》开始实行的，这之前，国家规划矿区内的煤炭开发项目均由国务院投资主管部门核准，其余一般煤炭开发项目由地方政府投资主管部门核准。
按照审批机构、审批流程的不同，我们将煤矿审批流程分为以下几个类型。
一、由国家发改委负责审核的煤矿项目
按照煤矿建设进展，新增年生产能力120万吨及以上的新建、改扩建煤矿项目的审批流程主要分为办理路条、项目核准、开工建设、竣工验收四个阶段。
（一）办理“路条”
“路条”即同意开展前期工作的函，审批部门为国家发改委。所需流程及文件主要有资源储量备案证明、申请取得探矿权、矿区总体规划批复等。其中，前两个均由国土资源部审批，但实际操作中，国土资源部一般委托项目所在地的省级国土资源主管部门受理。资源储量备案证明前期需要进行地质勘探，编制《矿井地质勘探报告》，经地质储量评审机构评审后连同评审意见书报送省级国土资源主管部门，后者颁发资源储量评审备案证明，之后建设单位可向省级国土资源主管部门申请取得探矿权。新立探矿权有效期为3年，每延续一次时间最长为2年。矿区总体规划批复单位为国家发改委。其余流程及文件包括：省/自治区政府资源配置批复、项目申请报告、关于申请开展前期工作的请示等。
（二）项目核准
办理煤矿项目核准是在取得“路条”的前提下，向国家发改委提交近20项支持性文件。其中，可行性研究报告的主要任务是确定矿井开发的必要性和可行性，一般由建设单位委托有资质的设计单位编写，并经有资质的咨询机构评估、通过；需国土资源部审批的文件至少有4项，包括划定矿区范围、土地预审意见、地质灾害危险性评价、矿山资源开发利用方案等，实际操作中，国土资源部一般委托项目所在地的省级国土资源主管部门受理；环境影响评价批复需要环保部审批；安全预评价需国家安监总局审批。整体来看，项目审核涉及的文件复杂，审批机构多，办理难度大，所需时间长。一般而言，从路条发放到核准，短则两年，长则3年~5年。
关于文件期限方面，矿区范围预留期为：大型矿山（对于煤矿来说，大、中、小型的区分在于生产建设规模，地下开采的矿井120万吨（含）以上的为大型，45~120万吨为中型，45万吨以下为小型。露天开采的矿井，400万吨（含）以上的为大型，100~400万吨的为中型，100万吨以下的为小型）不得超过3年，中型矿山不得超过2年，小型矿山不得超过1年；环评批复有效期为5年；土地预审意见有效期为3年（2017年1月1日起施行，之前为2年，2015年之后批复的建设项目用地预审文件有效期自动延展为3年）。
（三）开工建设
依据《关于加强煤矿建设项目管理的通知》（发改能源[2006]1039号）文件，煤矿建设项目开工前，建设单位应向省级发展改革委、煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构告知备案。开工备案涉及的主要文件或流程有申办采矿许可证、土地审批、安全设施设计审查、初步设计审查等。其中，国土资源部负责采矿许可证和土地的审批，国家（或省级）煤炭安全监察局负责安全设施设计审查，省级发改委负责初步设计审查。一般来说，煤矿建设周期约2~4年。
证件有效期限方面，（1）采矿许可证的期限，根据国务院于2014年发布的《矿山资源开采等级管理办法》（2014年修订版），相关规定为：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。”（2）安全设施设计审查有效期为1年，1年内未进行施工的，须重新申请审查。
在目前实际的煤矿建设中，由于采矿许可证和土地审批的进展相对较慢，通常的情况是在其他流程或文件齐全后，建设单位便进行煤矿的开工建设，建设期间同时申请采矿许可证和土地审批。有些矿井甚至建设完成，已经进入联合试运转之后，以上两个手续仍然不全。未来，随着政策层面对产能合法释放的要求趋严，预计在煤矿审批流程方面将更加规范。
（四）竣工验收
1、联合试运转。煤矿项目按设计要求建成后，建设单位应组织有关单位编制联合试运转（含试生产）方案及安全保障措施，报省级煤炭行业管理部门或投资主管部门批准，方可进行联合试运转。根据国家能源局于2012年4月发布的《煤矿建设项目竣工验收管理办法》，“联合试运转的期限一般为1~6个月；特殊情况下，在批准期限内未完成联合试运转工作的可以申请延期，但联合试运转总时间最长不得超过12个月”。
以上是严格按照相关规定开展的煤矿建设流程。事实上，根据中债资信调研，目前很多进入联合试运转的煤矿前期手续并不完善，其中比较普遍的情形是采矿许可证、土地证尚未办理。因此，此种情况下，联合试运转的时间可能需要1年以上，取决于证件办理的时间。
2、竣工验收相关文件。主要包含8项验收，即安全验收、环保验收、消防验收、水保设施验收、职业卫生、档案验收、建设工程质量认定、竣工决算审计等。
3、竣工验收：由国家核准的煤矿建设项目，由省级竣工验收工作主管部门（省发改委或煤炭行业管理部门）对项目竣工验收材料初审后报国家能源局煤炭司，国家能源局组织验收或委托省级竣工验收工作主管部门组织验收。
4、安全生产许可证：竣工验收通过后，建设单位方可申请办理煤矿安全生产许可证，正式投入生产。煤矿安全生产许可证的颁发实行属地监管原则，由省级煤矿安全监察局（未设立该机构的，由省政府指定部门）负责地方煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。安全生产许可证的有效期为3年。有效期满需要延期的，煤矿企业应当于期满前3个月提出延期申请。
二、由省级及以下审批机构审核的煤矿项目
由省级及以下审批机构审核的煤矿项目包含新增产能低于120万吨的新建和改扩建项目、煤炭技改项目和资源整合矿井项目等。根据政府投资目录（2016），“国家规划矿区内新增生产能力低于120万吨的煤矿开发项目及其余一般煤炭开发项目由省级政府核准。”其中，一般煤矿开发项目是指生产能力不低于30万吨/年的非国家规划矿区的煤矿。
（一）新增产能低于120万吨的新建和改扩建项目
新增产能低于120万吨的新建、改扩建项目在审批内容方面与120万吨以上的新建、改扩建项目相同，区别在于主要审批机构由国家层面下放至省级层面。与国家层面的审批相比，省级层面的流程审批相对简化、快捷。部分省份还在原有流程基础上，精简手续，将一些审批手续下放至市（区）或县。
（二）煤炭技改项目审批流程
各地区的煤炭技改项目审批流程存在一些差异，我们对一般流程进行归纳。
1、申请矿井技改。需提交的资料：1）技改相关申请文件；2）有效期内的采矿许可证、安全生产许可证、登记公告文件、矿长安全资格证、营业执照等复印件；3）煤矿改造计划书；矿区规划文件及图纸；4）省国土资源厅煤炭资源储量评审备案证明和经批准的矿井地质报告；5）煤矿企业基本情况及近年来生产经营情况。
2、申请核准。上报省级审批机构进行核准。若技改涉及新增产能，还需向省国土资源部门申请更换采矿权证。此外，需要编制安全设施设计的，报煤矿安监部门审批。
3、初步设计方案审查。需提交的资料：1）申请煤矿初步设计方案审查文件；2）煤矿技改项目核准文件；3）采矿许可证或省国土部门划定的矿区范围批复文件；4）煤矿开采初步设计说明书及相关图纸。
4、项目建设管理。煤矿企业在取得项目核准和初步设计审查批准文件后，向省或地区煤炭管理部门申请开工批准文件，明确开工时间及建设工期。煤矿技术改造项目应在初步设计规定的施工工期内完成，严禁利用技术改造进行生产活动。
5、竣工验收。煤矿技术改造项目完成后，应进行联合试运转，时间为3~6个月（有些地区为1~6个月）。试运转结束后，编制联合试运转总结报告，并经有关部门对工程质量、环保设施、安全设施验收合格后，申请竣工验收。联合试运转和竣工验收由技术改造设计批复部门验收批准。
（三）资源整合矿井审批流程
全国范围内的煤矿资源整合工作是从2006年开始的。根据2007年国家安监总局发布《关于进一步规范煤炭资源整合工作的通知》，省级人民政府(或省级煤炭资源整合领导小组)负责组织对市(地)人民政府上报的煤炭资源整合方案的审查、批复。煤矿资源整合项目必须包含在省级人民政府批准的煤矿资源整合或兼并重组方案中，经核准或备案并取得采矿许可证、完成设计审批等行政许可手续之后，方可作为建设项目进行管理。根据规定，可纳入煤炭资源整合范围矿井的资源有：1）取得采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照的合法生产矿井的资源；2）经有关部门核准、取得采矿许可证、安全设施设计(安全专篇)经审查批复的合法新建、改扩建矿井的资源。
近年来，全国范围的资源整合矿井建设进展普遍缓慢，主要原因有以下几个：1）许多资源整合矿井中有民营企业持股，协调整合难度较大；2）2012年下半年以后，煤炭行业景气度陷入低迷，煤企经营困难。一方面资本支出压力大，另一方面，资源整合矿井多为高成本矿井，即使投产，也难以实现盈利，因此，煤企在资金投入方面没有积极性。
三、煤炭在建产能及未来投产情况分析
从政策面来看，根据国发7号文的要求，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。因此，2016年2月以来，基本不再有纯新建煤矿的审批。而从存量产能来看，目前全国范围内存在较多未批先建的在建矿井，根据中国煤炭资源网的统计，截至2016年年末，全国未核准产能合计6亿吨，其中已建成的产能2.8亿吨，停建产能3.2亿吨，其中有70%以上均为500万吨以上的大型现代化矿井。2017年以来，在关闭落后产能、煤炭安全大检查、环保检查等各种因素作用下，煤炭产量释放不足，加之下游需求超预期回暖，导致国内煤炭供给偏紧。因此，政策层面开始鼓励优质矿井核增生产能力，并在产能置换前提下，加快办理前期未批先建的优质产能核准手续。
中债资信对国家能源局公布的2017年上半年全国建设煤矿的产能情况进行了分类统计，截至2017年6月末，全国已核准（审批）、开工建设煤矿10.98亿吨，其中已建成、进入联合试运转的煤矿产能3.74亿吨，未建成产能7.24亿吨。各类型建设矿井的产能情况分布如下：
（一）联合试运转矿井
截至2017年6月末，全国进入联合试运转的煤矿产能共计3.74亿吨，主要分布在内蒙古、陕西、山西等地区，三地区占比合计约86%。其中，新建矿井产能2.38亿吨，占全部试运转煤矿的比重达63.7%，为联合试运转矿井中占比最大的类型，主要分布在内蒙古和陕西地区；资源整合煤矿产能0.91亿吨，占比24.4%，主要分布在山西地区。其余产能（包括改扩建和技改）0.45亿吨，区域分布较为分散。
联合试运转矿井主要为陕蒙地区的新建矿井，而截至2016年年末和2017年6月末，陕西省合法在产产能分别为3.77亿吨、3.52亿吨，而对应煤炭产量分别为5.12亿吨、2.58亿吨，从产量和产能的对比可以看出陕西省至少有1.6亿吨手续不全（这里所指的手续不全的产能指的是未竣工验收投产的所有在产产能，包括处于联合试运转状态的产能、已核准未建成的产能，未批先建产能等）或超产的在产产能；同样，内蒙古地区至少有1.2亿吨类似产能。这说明陕蒙两地区合计至少2.8亿吨手续不全或超产的在产产能。由此推测，预计联合试运转中2~3亿吨的产能已经在释放产量，未来该部分产能的投产对市场的产量增量不大。剩余约1.5亿吨产能尚未释放产量，而由于联合试运转煤矿中的山西、陕西等地区的资源整合矿井较多，其受制于安全或开采成本较高问题长期处于联合试运转状态，预计短期内仍无法全部完成竣工验收。
（二）已核准未建成矿井
截至2017年6月末，已核准未建成的煤矿产能合计7.24亿吨。（1）按照省份分布来看，未建成的煤矿主要分布在山西、内蒙古、陕西、云南、黑龙江、宁夏等地区，其中，山西、陕西、内蒙古三个地区的在建产能合计为4.49亿吨，占所有未建成煤矿产能的62%。（2）按照类型分别来看，新建矿井产能1.94亿吨、改扩建1.07亿吨、资源整合3.60亿吨、技术改造0.63亿吨，分布占比26.9%、14.8%、49.7%、8.7%。（3）按照审批机构来看，由国家发改委审核批准的在建产能合计2.04亿吨（新建1.48亿吨、改扩建0.56亿吨），其余矿井均由省级审批机构批准。
1、新建矿井
截至2017年6月末，已核准的新建矿井产能1.94亿吨，主要分布在内蒙古、山西、黑龙江、宁夏、甘肃等地区，以上五个地区产能合计占比59.32%。其中，内蒙古新建矿井产能为4910万吨，为新建产能最大的地区；而山西、黑龙江、宁夏、甘肃等地区的在建产能多集中在1~2个大矿。例如，黑龙江神华朝阳露天煤矿产能1100万吨，占全省新建产能的58%；华能集团的两个在建煤矿核桃峪煤矿、新庄煤矿，合计产能1600万吨，占甘肃省新建产能的90%。
根据上文分析，一般来说，煤矿项目核准后，开工建设周期约2~4年时间。但根据国家能源局披露，以上新建矿井的核准日期多在2015年之前，部分甚至在2010年之前就已核准。由于前几年煤企经营困难，建设资金缺乏，很多矿井的建设进度放缓。预计后续随着煤企经营情况好转，新建矿井的建设进展有望加快，预计未来2~3年将陆续投产。例如，根据公开资料及中债资信调研情况，铁法煤业集团下属的吉林郭勒二号露天煤矿（1440万吨）已经建成，但尚未获得采矿权证；山东能源集团下属的伊犁一号矿井（1000万吨）预计于2019年下半年投产。
需注意的是，根据中债资信统计，国家能源局和国家发改委网站上披露的2017年新核准的在建煤矿约1.2亿吨（上半年约0.7亿吨，下半年约0.5亿吨），而这部分产能并未体现在国家能源局公布的2017年上半年在产或在建煤矿产能名单中，考虑未批先建矿井多为大型现代化矿井，建设进展较快，部分甚至已经建成，预计未来投产进展相对较快。
2、资源整合矿井
截至2017年6月末，已核准的资源整合矿井3.60亿吨，为在建矿井中产能最大的矿井类型。资源整合矿井主要分布在山西、陕西等地区，分别占比69.2%、12.7%，合计占比81.9%。山西煤炭资源开始于2009年，整合主体为山西省七大煤企集团，2012年3月，山西煤炭资源整合结束，全省矿井个数由整合之前的2598处减少到1053处，办矿主体由2200多家减少到130多家。而从2012年下半年起，煤炭价格急转直下，山西省煤企经营情况恶化，导致资源整合矿井的建设长时间停滞，且前期七大煤企前期对整合矿收购及投资所支付的资金量较大，山西省煤炭企业普遍面临沉重的债务负担。
2016年下半年以来，在供给侧改革的推动下，煤炭价格重拾上升轨道，山西省煤企经营情况有一定改善，但改善程度弱于全行业平均水平。整体来看，一方面，山西省煤企自身盈利情况尚未显著改善，用于资源整合矿井建设的资金不足；另一方面，资源整合矿井即使投产，预计难以显著盈利。因此，预计多数在建的资源整合矿井建设进展依然缓慢。
3、改扩建和技术改造矿井
截至2017年6月末，在建改扩建产能1.07亿吨，主要分布在内蒙古、云南、四川等地区，产能分别为3210万吨、2397万吨、1233万吨，三地区合计占比63.8%；在建技改产能0.63亿吨，主要分布在内蒙古、陕西、河南等地区，产能分别为2880万吨、1335万吨、1335万吨，三地区合计占比88.5%。从地区分布来看，技术改造及改扩建产能中，约0.98亿吨主要分布在陕蒙地区，预计未来3年将陆续投产；剩下的0.72亿吨多分布在华中、西南、东北等地区，考虑以上地区地质条件差，安全生产压力大，技术改造及改扩建的项目建设周期较长，且考虑以上地区煤企负担普遍较重，预计该部分煤矿短期内无法建成投产。
（三）未来1-2年新增可贡献产量的产能情况估计
通过对2017年上半年国家能源局发布的全国建设矿井产能情况进行分析，我们对2017下半年和2018年新增可贡献产量的产能做出预测。本文所指的新增可贡献产量的产能的情形不包括前期已经在释放产量的在产产能投产（如前期手续不全的产能已经在释放产量，那么其竣工验收投产后也不会带来产量增量，因此不算本文所指的新增），而是可以带来市场增量的产能投产。
1、联合试运转煤矿的产能。根据上文分析，前期已经贡献产量的产能约2~3亿吨，剩余约1.5亿吨产能尚未释放产量。由于联合试运转煤矿中涉及的山西地区资源整合矿井较多，且受制于安全或开采成本较高问题长期处于联合试运转状态，预计短期内仍无法全部完成竣工验收，假设有0.5亿吨无法竣工验收。同时假设剩余1亿吨产能将于2017年下半年和2018年竣工验收，分别新增可贡献产量的产能约0.5亿吨（本文主要关注可带来市场增量的产能投产情况，因此，这里不再对试运转总产能3.74亿吨的投产进度展开分析）。
2、已核准的在建矿井产能。主要分为两部分，（1）2017年上半年在建矿井名单中的新建矿井产能1.94亿吨。（2）已核准的改扩建和技改矿井0.98亿吨。截至2017年6月末，已核准的改扩建和技术改造合计1.70亿吨，其中约0.72亿吨分布在华中、西南、东北等地区，其余0.98亿吨分布在陕蒙地区。考虑华中、西南、东北等地区地质条件复杂，安全生产压力大，煤企债务负担重，预计0.72亿吨无法短期内建成投产，剩余0.98亿吨有望短期内建成投产。两部分涉及的在建产能合计2.92亿吨，假设平均剩余建设期为3年，且试运转至少半年时间，预计从2018年起每年约可投产1亿吨，即2018年投产约1亿吨。
3、今年新核准的前期未批先建矿井产能。2017年以来，国家发改委和国家能源局核准的前期未批先建矿井合计约1.2亿吨。2018年，预计煤炭去产能政策仍然持续，根据中债资信统计，今年实际煤炭去产能达1.7亿吨，那么目前煤炭行业已合计去产能约4.7亿吨，根据政策要求，未来3年尚需退出3.3亿吨，年均退出1.1亿吨左右，那么2018年可置换出来的产能指标约0.4亿吨，该部分指标可继续用于未批先建矿井的审批。考虑未批先建矿井多为大型现代化矿井，建设进展较快，部分甚至已经建成，预计投产进展相对较快。假设以上新核准矿井将于两年内投产，那么2018年可投产约0.8亿吨。
综上，可得出，2017年下半年和2018年分别新增可贡献产量的产能约0.5亿吨、2.3亿吨（0.5+1+0.8）。根据上文预测，2018年预计去产能1.1亿吨，且基本为在产产能，那么2018年将净新增可贡献产量的产能1.2亿吨（2.3-1.1）。值得关注的是，根据煤炭工业协会预计，到2020年，具备生产能力的煤矿产能在2017年基础上将净增3~4亿吨/年，这意味着2018~2020年，每年将净新增具备生产能力的煤矿产能约1~1.3亿吨。该观点与我们上述分析结果基本一致。
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