近期召开的中央经济工作会议指出，未来我国要实施更加积极有效的财政政策。这意味着我国政府继续实施扩张性支出政策。众所周知，近年来我国财政支出所面临的压力越来越大，这直接表现为政府财政赤字水平不断上调（若考虑地方政府隐性债务所导致的赤字，真实赤字水平远高于官方3%），政府债务规模特别是地方政府债务持续高企。为此，决策层出台了一系列文件来防范和治理债务风险，守住区域性债务危机这道关卡。那么，我国当前财政矛盾的根源何在？对于哪些问题在现阶段应未雨绸缪？
我国当前财政矛盾的根源在支出端
财政运行过程中的财力，所涉主要可归纳到收入和支出两端。目前我国尚未建立起完善的财政统计体系，财政收入和支出统计均相对混乱，实际规模究竟多大，尚未有确切数据。
财政收支除一般预算公共收支外，还包括政府性基金收支、国有资本运营收支以及社保基金收支等。但是，从总体来看，1994年分税制改革后，我国财政收入经历了快速增长。以一般预算公共收入为例，1995-2015年的收入平均增速高达17.3%，1995-2011年其增速在绝大多数年份都稳定在15%以上，2007年增速甚至达到了超高的32%。值得注意的是，我国一般公共预算财政收入增速正在放缓，2015年仅为5.8%的增速值得关注；2013年之前，财政收入的增速是较快的（参见图1），财力不足和地方债务问题的根源并不在收入端。
既然收入端财政并未发生困境，那政府债务规模快速膨胀的根源就出在支出环节。学界对财政支出过度的研究由来已久，其成因解释的观点较多，包括GDP竞赛、官员晋升机制、城镇化需求等等。但在笔者看来，财政支出的结构性因素更加值得关注，透过结构或许能够审视支出增长的本质。
需警惕财政支出的三大结构性失衡
就当前而言，我国财政支出面临三大结构性失衡，应高度警惕。
失衡1：资本性支出和消费性支出的失衡
就我国财政支出构成而言，资本性支出膨胀远快于消费性支出。按照支出未来是否形成资产，财政支出可以分为资本性支出和消费性支出两类。资本性支出具有生产性，支出过程中会转化为资产；不具备生产性的消耗性支出，相应不会形成任何资产。我国政府支出统计并未照此进行分类，因而不能直接得到这两类规模数据。但是，通过一些其他数据信息可以侧面进行佐证判断。
一方面，各级政府相关固定资产投资增速一直高企。《中国统计年鉴2015》数据显示，来自国家预算的固定资产投资实际到位资金，1995-2014年平均增速高达21.67%，2008-2014年平均增速提升至24.23%，即使是在2012-2014年财政收入增速迅速放缓的这三年，仍然保持21.69%的增速。
另一方面，地方政府举债也大都用于投资。2008年后，我国地方政府债务规模经历了快速膨胀，为此官方在2013年对全国地方政府性债务状况进行了摸底审计。该次审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，三类债务共计178908.66亿元。这些债务资金主要投向了基础设施建设和公益性项目建设，在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中，这部分支出达到87806.13亿元，占比高达86.77%。最新的数据显示，截至2014年底，我国地方政府负有直接偿还责任的债务余额15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，共计24万亿元。可见，地方政府性债务规模庞大，且主要被用于资本性支出。
再者，地方政府获取了大量土地财政收入，且这些资金也主要被投入到了资本性项目建设之中。财政部数据显示，2013-2015年我国土地出让金收入分别为3.91万亿元、4.26万亿元和3.55万亿元。扣除掉土地所发生成本，地方政府通过土地出让所获得的净收入，大部分也都使用到了资本性支出之中。
最后，一般公共服务、教育和文化等消费性支出增速一直较为缓慢。我国公共服务、教育、卫生等方面投入，占财政支出比重一直远低于西方发达国家，这是一个老生常谈的问题。从增速来看，2013年和2014年，将一般公共服务、教育、文体支出、社会保障和就业加总，所得支出增速也仅为8.19%和4.13%。
可见，我国当前资本性支出和消费性支出在结构上已经出现了扭曲。资本性支出比重过高，也会涉及到产业政策、政府与市场边界、国进民退以及民生等一系列问题。未来，应对资本性支出增速应有所控制，增加用于一般公共服务、文体、教育、社保、医疗卫生等消费性支出比重。
失衡2：中央财政支出和地方财政支出的失衡
目前，包括我国在内的世界绝大多数国家，均已建立并实行分税制的分级财政体制。改革中央和地方间的财权和事权关系，将成为我国未来分税制改革长期面临的难题。
事权对应的是支出责任，近年来我国地方政府的事权支出压力越来越大，直接表现为地方政府债务规模高企、土地财政乱象等。从一般公共预算支出（2011年我国财政收支统计改革，将预算外资金纳入到了预算之内）来看，地方政府财政支出比重从2000年的65.3%开始持续上升，到2014年已经稳定在85%左右。如果考虑政府债务，特别是近年来地方政府债务规模的快速膨胀，而这些新增地方债务性收入也都作为地方政府支出，这一比重可能会更高。可见，在中央和地方政府收入分配格局未发生根本性变化的情况下，地方政府支出比重上升到85%以上水平，显然已经失衡。
改变中央财政支出和地方财政支出的失衡，关键在于建立合理的财权和事权关系，也就是我国财政制度的目标。事权和财权如何分配是我国财政制度面临的两大核心问题。我国的财政制度究竟如何建立事权与财权或财力匹配，在学界也一直存有争议。笔者认为，破解这一问题的关键点有二：一是收入端要强化对地方政府实际最终可支配收入的明确；二是支出端要在公共服务供给基础上，界定政府支出责任的有限边界。
以往所界定的财力与事权匹配，对财力主要侧重于规模数量，而没有更深层次注重政府的可支配财政收入。地方政府财力范围要大于可支配财政收入，其差异主要包括中央专项转移支付和地方配套资金。这两类资金虽然用途都归属地方，但地方政府并不具备自主使用权，无法在更高层面上统一调度资金，甚至会挤压和占用其他基本公共服务资金的使用。界定地方政府在支出端的支出边界，根本目的是要将政府权力关进“牢笼”之中，避免资金在积极财政政策方面的过度使用。
在确定财权和财力分配关系后，地方政府的财政收入是既定和有限的，积极财政政策的使用必然会挤占大量资金。这些资金大量被投入到竞争领域的产业发展当中，对地方政府公共服务水平的提高不仅无利，反而会因为占用大量政府有限资金，而损害到在教育、医疗、环境等基本公共服务方面的投入。因此，对事权与财权或财力进行匹配命题的破解，关键是要找准其背后对应关系的实质，最终各级政府均应在有限支出责任的事权和政府实际可支配财力两端实现均衡。
失衡3：财政支出规模和支出质量的失衡
长期以来，我国财政支出重视支出规模或数量，对支出质量或效率方面的关注略显不足。就政府支出效率而言，至少包括三个维度：一是政府配置资源的效率；二是政府提供基本公共服务的效率；三是政府参与市场性生产的效率。
清华大学中国财政税收研究所所长白重恩认为，2008年以后，政府经济建设的支出在大幅增加，但从宏观上看，总体的经济效率是下降的。主要表现为：总体的投资回报率在下降，总体的全要素生产率增长速度在2008年之后也比之前低了很多；微观层面企业的效率分化非常严重，以前有效率的企业依然比较有效率，以前没有效率的企业变得更加没有效率。可见，我国财政支出效率不仅没有提升，反而在进一步恶化。当然，这在一定程度上也是由当前许多制度所决定的。如过去所追求的以GDP增速作为考核目标，而GDP只能核算经济总体的规模，对经济增长质量方面的反映却很无力。另外，我国官方也尚未确立针对财政支出效率的有效评价标准，对支出质量的管控不足。
笔者认为，随着我国财政收支形势可能趋于恶化，要求未来必须更加重视财政支出的效率，通过支出质量的改善来弥补数量方面可能遇到的瓶颈。具体来说，可以从这些方面有所行动：
一是要全面、有效发挥国家审计的效率提升作用。国家审计主要是为了监督检查各级政府及其部门的财政收支及公共资金的收支、运用情况，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。但在当前，由于各种原因，包括审计的独立性不足、支出效率审计评估体系的不完善、问责和激励机制不健全等等，国家审计在财政支出效率方面并未发挥出应有作用。
二是要进一步优化财政支出结构。一方面要进一步减少政府包括三公经费支出在内的不必要开支，有针对性地精简政府部门数和人员数，降低运行成本；另一方面，对于资本性支出要做好项目事先效率评估和成本风险分析，不能盲目的进行扩张。
三是要提升财政对企业补助的效率。一方面，对效益很差的国企要有的放矢。当前，一些经营效益很差的国有企业在持续性消耗财政补助。而实际上，这些所谓的“僵尸”企业短期内是难以扭亏为盈的，靠财政资金扶持也只是权宜之计。因此，财政不如放手，借助市场力量对这些国企进行重组，使其早日重新焕发活力。另一方面，对企业进行补助的时候，也要提供一个公平的环境，对于国企和私企的补助政策一视同仁，不搞区别对待。
作者：彭刚 苏宁金融研究院特约研究员、西南财大统计学院讲师、经济学博士；来源：苏宁财富资讯（ID:SuningWealthInsights）
