盘古智库
全球治理简报半月刊
盘古智库全球治理研究中心
2017年9月第1期（总第1期）
审阅：
景桦 盘古智库全球治理研究中心主任
文章选编与翻译：
罗震 盘古智库助理研究员
朱浩泽 盘古智库实习研究员
【编者按】
“全球治理会有未来吗？”“全球治理的未来将是什么样？”在国际社会对全球治理需求日益迫切和全球地缘政治碎片化趋势同步发展的今天，盘古智库顾问委员会高级顾问、美利坚大学国际关系学教授、国际研究协会前主席安明博（Amitav Acharya）提出了这样两个问题，试图从世界格局变化的角度，阐释全球治理的未来发展趋势。本文刊发于《全球治理》季刊2016年第4期（第22卷）。
作者认为，未来世界是一个“多复合世界”（multiplex world），其突出特征是随着跨国挑战的激增，全球治理的观念、行为体和进程也实现了扩散。安明博指出，在这样一个碎片化的世界中，议题领域的变化会对全球治理产生不同的需要；碎片化并不是一个全新的现象，区域化和战后的多边体系是其早期形式；碎片化世界中的全球治理是由多因素推动的，战略、机制和规范因素是其重要推动因素；对于当今世界秩序重要基础的国际制度，碎片化是在补充而不是替代现有的国际制度。碎片化的全球治理契合未来的世界秩序，而且，碎片化是不可避免的，还会对世界产生创造意义。
国家，尤其是大国，是全球治理的关键行为者。作者指出，以中国为代表的新兴力量的崛起，将促使未来的全球治理，实现从单极时刻到多复合世界的转移。新的世界秩序将会更少美国中心化，并与多复合世界中的全球权力和观念转移相适应。安明博提出，全球南方（Global South）的国家和代表，包括那些新兴国家，将发挥更大作用，从而再定义和维护全球治理，而不是被吸收进美国或者西方主导的国际秩序中。现有秩序之所以难以引领新兴力量，是因为新兴力量不信任旧有秩序。具体来说，国内层面上，新兴力量强调维护政权安全等社会目标，这与现在的自由秩序理念不符；国际层面上，旧有世界秩序夸大了其开放性，实际上，旧有秩序更多是美国及其盟友和伙伴的“俱乐部产品”，而将冷战时的中印等国拒之门外。
现将该文译出，以资参考借鉴。
全球治理的未来：不可避免并有创造性的碎片化
安明博（Amitav Acharya）
全球治理拥有未来吗？拥有什么样的未来？ 尤其是在新的行为体、代理机构和治理形式出现的情况下，这些问题很契合当今全球治理架构的改变。战后全球治理体系所“锚定”的大型多边机构，已不再是全球治理所仅有的行为体。全球治理的“碎片化”标志着“一个国际制度的集合，这些制度拥有不同的性质（体现为国际组织、国际机制和国际惯例）、不同的构成（包括政府间和私人构成）、不同的空间范围（从双边到全球）和不同的主题（从具体政策领域到普遍关注的问题）。”在私营企业和跨国社会运动以及各种形式的伙伴关系，包括政府、私人和民间社会的参与者的引领下，区域性与多边性的协定日益扩散开来。它们的影响尤其体现在全球多边机构的突出、权威和合法性上，这些多边机构一直是战后全球治理体系的基石，这些也导致了全球治理的传统支持者对其未来的困惑、不确定和焦虑。
人们对碎片化的最乐观的看法是，这种碎片化会产生次佳的或“足够好”的全球治理。其他人则认为碎片化会产生负面影响。丹尼尔·普勒和托马斯•韦斯悲观地认为“网络和非正式机构的全球扩张”是对需要强化的战后大型多边机构如联合国的严重挑战。他们警示了对特别的和非正式的多元主义而不是更加正式和系统的多边主义的盲目热情，会导致危险的发生，如果没有这种正式和系统的多边主义，“国家和他们的公民将无法从全球化和贸易中获益，无法发现应对安全挑战的非暴力方式，或无法解决环境恶化问题。”
这种争论是有益的，但是这是在西方学者和政策制定者主导下的争论，所以它也掩盖了西方对自由国际秩序未来的担忧。毕竟，由西方大国和大型多边机构主导的全球治理体系，符合美国等西方国家的力量和目标。一个碎片化的全球治理体系意味着更多的多元化，以及美国和西方政府主导的这一秩序将受到侵蚀。
我认为，碎片化是不可避免的并可能具有创造性，因为它反映了世界政治中更广泛的力量变革。今天的世界在文化上和政治上都是多样化的，但变得更加相互联系和相互依存。世界的主要行为体——包括秩序的制造者和打破者——不仅包括国家以及大国，还包括国际和地区组织、非政府组织、公司和民众运动及网络，对国家和社会的安全和福利的追求与国家传统的边界产生了冲突。
这些变化不仅是对大型多边机构时代的挑战，而且也不符合“多极世界”的传统描述。多极化的概念，基本上起源于二战前的欧洲并暗示着西方大国的地缘政治中心地位，现在已经过时了。今天，世界政治中的行为体变得更多样化。此外，行为体间相互依赖的基础也更加广泛。
战前欧洲多极体系间的相互依赖主要是基于贸易和欧洲中心论的。世界其他地区实际上处于与欧洲的依赖关系中。如今，相互依存具有全球性、复杂和广泛的特点，基础不仅包括贸易，还包括金融和生产网络。
此外，今天的相互依存不仅仅是一种经济现象。全球治理领域的众多核心问题——如气候变化、难民流动、流行病和人权等问题，增加了全球相互依存的范围、深度以及复杂性。
这样的世界确切来说应被描述为一个多复合世界（MultiplexWorld），其独特的特征是跨国挑战的扩散以及思想、行为体和全球治理过程的扩散。全球治理的碎片化反映了日益增长的对新原则和方法的需求，而这些新原则和方法不能被理解为由美国或它所创建的多边机构主导的旧国际秩序的一种简单延伸，尽管后者将有它们的地位和作用。全球治理的概念必须与新兴的多复合世界的概念达成一致。
碎片化的形式
这一章我们会介绍全球治理碎片化的形式和含义。在这里，最需要记住的是在不同的问题领域，碎片化既不是线性的，也不是统一的概念。大量关于全球治理未来的争论或者着眼于概念或宏观层面，或者集中于有限的问题领域，特别是贸易和环境方面，而缺少对全球治理各领域的比较研究。然而，如果没有这样的研究，就很难对全球治理的未来有明确的认识。为此，本文强调问题领域的比较研究，并通过对九个问题领域（人权、暴行犯罪、安全、贸易、金融、难民、卫生、气候变化和网络空间）的比较分析发现：
1.各个问题领域对全球治理的需求不是线性的，而是存在很大的差异。人权、安全 （包括冲突预防、管理、维和、和平建设等）、暴行和网络空间方面，治理的需求可能正在加强。然而，健康、贸易治理在2008年金融危机后的短暂加强后趋于停滞，总体上处于弱化的位置。在贸易、金融和卫生领域，治理的需求呈危机导向的特点。
2.碎片化并不是一种新现象。区域化等形式，在战后的多边体系的运行过程中也一直存在。
3.碎片化随着不同的问题领域会有不同的形式。贸易领域突出表现出地区主义和多边主义；安全、网络空间、难民和气候变化领域体现出多利益相关方主义（Multistakeholderism）的特点；贸易和金融领域仍主要是政府间事务；卫生领域则主要由比尔及梅林达•盖茨基金会等私人机构进行治理。
4.治理的需要是多因素导致的。其中，关键因素是战略性因素、功能性因素和规范性因素。战略性因素包括全球权力转移和新兴大国的崛起，它们要求在全球机构中拥有更多话语权，否则，就会选择替代性或平行的机制。这也体现在美国着力弱化世界贸易组织等国际机构的作用，因为这些机构开始更多的体现新兴国家的影响力。碎片化也源于对大型多边机构有效性的怀疑，和发展中国家对公平和公正的需求，以及公民社会寻求全球治理更大参与的需求。
5.碎片化是在挑战，而不是取代现有的国际制度，甚至可能成为现有制度的补充。这体现在金融、卫生、安全和难民领域，但在贸易领域却呈现相反的特点。
人权领域的治理证明碎片化正在发挥积极作用。人权法不仅体现在国际法庭的诉讼中，而且也体现在国内法庭通过国际法和国内刑法所进行的刑事诉讼中。国际刑事法院已经纳入了二十多家国际执行法院来执行人权法。
安全治理得益于多利益相关方以及从上世纪90年代开始的多维度的维和任务。虽然国际机构、区域组织、联络小组、捐助国、非政府组织和其他行为体之间的凌乱组合好像是无政府状态，但这也造成了武装冲突事件数量的长期下降，即从1991年的51起（冷战后武装冲突数量的最高值）下降到2010年的31起（冷战后武装冲突数量的最低值），但在2014年又再度上升到40起。
在贸易方面，双边、区域和多边贸易协定的扩散无疑挑战了世贸组织的首要地位，但它们也有积极的影响。碎片化意味着更多的参与，不仅表现为全球范围内积极参与贸易谈判的国家数量增加，还表现为贸易谈判的增多。区域和多边协定可能促使知识产权保护更严格标准的制定，并对知识产权的侵权行为执行更为严厉的处罚措施，还将促使在服务、环境标准、投资和竞争政策等问题达成协议，为未来的世贸组织协议奠定基础。更为重要的是，碎片化并没有导致像20世纪30年代那样强烈的保护主义，反而促使了自由贸易在世界范围的扩散。
在金融领域，以20世纪90年代“清迈协议”为代表的区域性金融协定（具有双边和多边成分），补充了国际货币基金组织的作用。为了应对欧元区危机，国际货币基金组织和欧洲金融管理局等欧洲区域组织已经开展合作。同贸易领域和世界贸易组织相比，周边和区域性倡议与国际货币基金组织的的关系更具合作与协同的特点。
人们担心关于气候变化的国内和区域倡议即使不是取代，也会弱化在联合国气候变化框架公约下的努力。但是，区域性协议在处理诸如森林砍伐、污染和短期气候影响等问题上发挥着积极作用，并为建立全球性制度进行补充。2015年12月的巴黎协定表明，区域性协议并不会威胁全球谈判的开展。
全球难民治理机制也在经历着碎片化和分散化。在过去，区域性的碎片化对全球机制而言不是一种挑战而是一种补充，具体来说，这种碎片化通过培养国内和区域内的支持人权的利益团体，来增加人们对全球难民治理机制的需求。联合国授权和发起的活动，通过同一个区域性组织进行合作，成功地解决了东南亚和拉丁美洲的地区难民危机。但是，在最近的欧洲难民危机中，各国的反应不仅是对欧盟移民和难民规范和规则的挑战，也是对全球机制的考验。
全球卫生治理已经从以世界卫生组织为中心转变为一个更加复杂的，有着世界银行和各种区域性机构、非政府组织以及像梅林达•盖茨基金会这样的私人行为体参与的体系。现在的世界卫生组织严重依赖富裕国家和私人捐助者的捐助，他们对世界卫生组织的自愿捐助比该组织自身的核心预算高出75%。其中，盖茨基金会和美国政府的捐助占世界卫生组织2016年和2017年核心和自愿预算的23%。这在增强世界卫生组织有效应对全球卫生紧急状况的同时，也引发了对美国政府和盖茨基金会在全球卫生治理中占有太多影响力的担忧。
互联网和网络空间治理是全球治理的新前沿。在网络空间治理方面，碎片化表现为大量相关会议的召开。由于参会成本的提高，限制了国内参与的扩大，这反过来也影响了参与过程的合法性，因为这些参与往往给与那些资源充足的参与者更多的特权和行动的能力。
然而，网络空间以及贸易等其他领域的治理，表明了为什么在处理碎片化问题时，既要重视战略性与功能性因素，也不忽视全球治理的规范性目标。在网络空间治理中，已有的基于互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的机制已经被爱德华•斯诺登的爆料所破坏，需要形成一个更少以美国为中心的多利益相关方的体系。
造成碎片化的一个关键因素是在旧有体系中，享有特权的西方国家滥用现有规则和规范，并抵制对多边机构进行改革。因此，新的金融机制如金砖机制（BRICS）、金砖国家新开发银行（NDB）、应急储备安排（CRA）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）的建立，不能简单地被解释为新兴大国对权力和战略优势的渴望，还是由于这些国家对现有机构改革缓慢的不满。
碎片化并不一定意味着全球治理总体需求的下降。相反，新行为体的加入和新问题的纳入可能会扩大与增加对全球治理的需求，这在人权、安全、暴力犯罪和网络空间等领域尤为明显。与之相关的是，碎片化并不意味着全球治理的效率下降，例如，在安全和人权领域，多利益相关方主义实际上增强了全球治理。碎片化的结果取决于它的类型和问题领域，它可能是负面的，也可能是不确定的，甚至是积极的。对碎片化的评价不仅要依据治理的效率，还要考虑其合法性。由于存在不同类型的碎片化，因此不能简单认为碎片化将不利于全球治理，某些领域的碎片化确实为全球治理提供了非常大的好处，并具有创造性的作用。
评估“多复合世界”中的全球治理
有足够好的全球治理肯定比全球不治理要好。但是这就出现了一个问题：对谁来说足够好？也许是对美国和其他西方自由主义国家足够好？但是，从新兴大国和全球南方国家的视角来看，足够好的治理绝不是对全球治理的无作为，或者是对全球制度现状的缺少改革。
一些自由主义人士乐观地认为，美国主导的自由国际秩序，以及内嵌于此的全球治理体系，不仅能够生存下去，还能引导那些从这一秩序中获益的新兴大国。最乐观的看法是，新兴大国甚至可能成为自由主义秩序的捍卫者。而较乐观的观点是，自由主义的国际秩序可以通过接受政治多样性，尤其是接受像中国这样的新兴大国，并降低对自由主义理念的诉求来维持全球治理的进行。
但是，是否可以将自由国际秩序的国内和国际含义就此分开呢？发展中国家和新兴国家，尤其是东亚国家主导的资本主义经济体，可能会接受现有的自由秩序的自由贸易等方面，但是在国内规则和社会目的（包括维持政权安全）上会同自由国际秩序有很大的差异。
新兴大国可能仍不相信旧秩序的一个原因是，旧秩序夸大了其开放和包容的主张。冷战期间，自由主义秩序主要是作为美国盟友和伙伴的“俱乐部产品”而存在，排除了中国和印度等主要非西方国家。它在后冷战时代得到了扩展，但这一秩序的合法性和未来并不仅仅取决于它是否能给予新兴大国以物质利益，还在着理想和身份的考虑，其中包括崛起中的大国对自由秩序，意识形态，以及西方统治和剥削制度的不满从而想要追求和促进他们自己的思想和方法。
因此，旧秩序的管理者难以引导新兴国家，而应该与他们谈判，同时不能仅仅在西方国家设定的条件下进行谈判。由此产生的治理体系将保留一些旧秩序的因素，但也会显示出足够多、与传统的机构范式或机构主张不符的政治、经济和战略多样性。它需要更少以美国为中心，更契合与多复合世界相关的全球力量和观念转变。
对碎片化如何影响全局治理的研究和评估，正逐渐成为全球治理研究的一个重要领域。比较在特定问题领域中较旧的和较新的治理模式的不同是一个特别重要且具有挑战性的研究任务。
例如，巴黎气候协定可能消除了人们对气候变化治理未来的悲观情绪。但正如安妮-玛丽•斯劳特所言，该协定绝不是对老式多边主义的回归。它认识到各种行为体的作用，包括公民社会团体、商业团体和应对气候挑战的专家，并代表了一种新的全球治理形式，这种全球治理形式不是基于固定规则和有约束力承诺的传统条约的形式主义，而是提供一种更加灵活的方式，更多地依赖于自愿的“非对抗性和非惩罚性”的承诺机制。换句话说，它是东南亚国家联盟的一种全球版本，以包容性、非正式性、实用主义、权宜性、共识构建和非对抗性的讨价还价而著称，与“西方多边谈判中的对抗性姿态和法律决策程序”形成鲜明对比。
同时提醒我们，巴黎协定之所以能够成为可能，不仅是因为跨国倡导组织的工作，还是因为新兴大国尤其是中国的支持。在多复合世界之下，欢迎来到一个全球治理下的勇敢新世界。
因此，进一步研究的最关键领域可能是全球治理中的机构问题。国际关系学者，特别是自由国际主义者，以狭隘的眼光看待全球治理机构，关注西方并忽视其他国家。但是，新的研究表明，全球南方国家和代表在构建全球治理方面的作用，特别是在人权、裁军、国际发展和全球公共资源管理方面的作用，比主流文献中所呈现的更为广泛。这对全球治理的未来来说是一个好消息。
构建全球治理需要并将一直需要全球南方国家做出相当大的贡献，包括那些现在被时髦地称为“新兴大国”的国家，他们将有助于重新定义和维持未来的全球治理。这是对全球治理未来的一种更合理的辩护，而不是一种“怀旧”的说法，而这种说法认为，新兴大国和全球南方国家可能会被吸收进美国或西方主导的国际秩序中。而从这一更广泛的叙述中，我们可能会得到一个非常不同的、或许不那么悲观的观点，这不仅事关全球治理的未来，也预示着从单极时代到多复合世界的不可避免的转变。■
