《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

导读

从房地产调控到金融严监管，再到六部委联合发文规范地方政府举债融资，都是落实党中央、国务院防风险的具体部署，守住不发生区域性、系统性风险的底线。

此次文件，将地方政府债务管理上升到了维护总体国家安全的高度。具体措施上，对融资平台公司、PPP模式等做了进一步规范，严格剥离融资平台的政府性融资职能，不得借道PPP模式变相举债。

我们认为，需要重点关注的是联合监管和责任落实到个人，提高了文件的执行效率。

第一，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会、证监会等部门建设大数据监测平台，对地方政府各类融资工具进行联合监测和协调管理。需要注意的是，司法部也是联合发文机构之一。联合监测杜绝监管真空，减少了堵正门、走偏门的困扰。

第二，要求在7月31日之前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的部门、市县政府，追究相关责任人的责任。按88号函的要求，县级以上地方各级政府应设立债务管理领导小组，组长通常为本级政府的主要负责人。

第三，发生违法违规举债时，除追究地方政府及其所属部门、融资平台公司的责任外，还要对金融机构、中介机构、法律服务机构等进行联合惩戒。违规惩罚还要进一步下放到各参与方的负责人和参与人员，提高了违规成本和政策的执行效率。

地方政府举债融资严监管之下，基建资金来源进一步受阻。热点城市地产限购，并通过外溢效应影响三四线城市，我们看到3月全国地产销售面积增速出现明显下滑，这将传导到投资端。金融去杠杆，提高了实体融资成本和难度，对经济的负反馈作用将逐步显现。

一季度是经济高点，后续增长动能将放缓，时间对利率债和高等级信用债有利。

以下是我们对文件的逐字逐句解读。

来源：P3带路群（ID：PPP_Group）、联讯麒麟堂（ID：macro_liqilin）

作者：P3带路君、李奇霖、张德礼

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财预〔2017〕50号

P3带路评：通知由财政部、发改委、司法部、人行、银监会和证监会联合发布，堪称重磅文件。不过，审计署为什么不在其中？

了阶段性成效。（联讯麒麟堂：地方政府性债务，最大的问题在于增速过快，2013年6月至2014年底，政府负有偿还责任的债务增长了41.3%，或有债务增长了22.9%。新预算法和43号文修明渠、堵暗道，赋予地方政府适度举债的权限，同时剥离融资平台公司的政府融资职能。用表内融资代替野蛮生长的城投模式，一定程度上缓解了地方政府的债务风险。

但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。（联讯麒麟堂：地方债口子开得不大，2015年到2017年地方政府一般债券和专项债券，新增额度之和分别为6000亿、1.18万亿和1.63万亿。相比于原先的城投融资模式，外部融资是收紧的，少数地方政府有违规举债担保的冲动，如某地财政局出具承诺协调资金支付融资产品本息的《协助协调函》。）

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线（联讯麒麟堂：从房地产调控到金融严监管，再到六部委联合规范地方政府举债，都是在落实党中央和国务院防风险的要求），现就进一步规范地方政府举债融资行为有关事项通知如下：

P3带路评：援引新预算法和国发43号文，明确底线（“不发生区域性系统性风险”），剑指“时有发生”的“个别地区违法违规举债担保”。

一、全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作

各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组（联讯麒麟堂：根据要求，县级以上地方各级政府应设立债务管理领导小组，作为非常设机构，当本地区出现政府性债务风险事件时，转为债务应急领导小组），指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况（联讯麒麟堂：2016年10月财政部下发《关于调查融资平台公司债务等有关数据的通知》，要求各省市开展统计，统计对象主要是融资平台公司以及承担了类似融资平台公司职能的国有企业、实业单位，范围主要是2014年以来的债务等有关数据。目前统计结果尚未对外公布。），尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为（联讯麒麟堂：根据《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效。但在实际中，地方政府为融资平台担保、提供增信很常见。需要注意的是，88号函虽以2014年为界新老划断，但对于2014年预算法修订后新增的地方政府违法违规提供担保承诺的债务，同样参照2014年年末的存量担保债务处理办法进行处理，并没有新增规定）。

上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。（联讯麒麟堂：根据88号函，债务管理领导小组或债务应急领导小组由本级政府主要负责人任组长。此次发文要求在7月31日前清理到位，逾期直接对负责人追责，可谓力度很大。）财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。

P3带路评：在三个月以内，省级政府需要完成的清理整改工作包括：设立政府性债务管理领导小组、融资担保行为摸底排查、改正不规范的融资担保行为。否则追究责任到人。

二、切实加强融资平台公司融资管理

加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。（联讯麒麟堂：43号文剥离融资平台的政府融资职能后，市场化改革一直是融资平台的转型方向。但由于业务相对单一，实际控制人多为地方政府及其所属部门，与地方政府之间有着千丝万缕的关系，改革进程缓慢。此次六部委联合发文规范地方举债，地方政府干预减少后，融资平台市场化转型或将加快。）

地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源（联讯麒麟堂：2012年之前，为了增强融资平台的资本实力，各地普遍存在将公益性资产、储备土地注入融资平台的现象。2012年12月，财政部、发改委、人行和银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规定地方政府不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司，将土地注入融资平台公司也必须经过法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。），不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。（联讯麒麟堂：43号文剥离了融资平台的政府性融资职能，但地方政府对融资平台的隐性背书还在，或者说债权人有地方政府会为融资平台背书的预期。此次要求融资平台主动书面说明，城投债作为债市最后的信仰可能也要被打破了。）

金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。（联讯麒麟堂：地方政府隐性背书之下，融资平台的成本较一般企业更低，融资也更为容易。要求金融机构严格规范融资管理，加强风险识别和防范，将出现融资平台贷款到期或信用风险时地方政府不再兜底的案例。融资市场化后，融资平台面临成本和融资难度双升的压力。但地方政府忍痛也要割爱，所有改革都会有成本。）

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。（联讯麒麟堂：要求地方政府各种函件提供担保，在金融机构给平台提供融资服务，尤其是非标时是很常见的。2016年10月某省多个财政局要求撤回金融机构的融资承诺函，引起了金融机构的普遍担忧。对于已有的政府出函提供信用支持融资，以及未来地方政府提供的各类担保函件，金融机构都需要重新审视其中的风险了。）

对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理。（联讯麒麟堂：两个文件都规定，参考2014年年末被界定为政府出具无效担保合同的存量或有债务处置办法。不属于政府债务，政府不承担偿债责任，但依法承担适当民事赔偿责任，最多不超过债务人不能清偿部分的二分之一。）

P3带路评：五个“不得”，前四个规范地方政府，后一个规范金融机构（印象中应是首次对金融机构明确提出此等要求，貌似已对我们曾经提及的“掩耳盗铃的风控游戏”忍无可忍），多管齐下，对财政部湖南专员办提出的《加强地方融资平台公司债务监管的几点建议》多有采纳。（旧文参阅：《财政部湖南专员办：加强地方政府融资平台公司债务监管的几点建议》简评）

三、规范政府与社会资本方的合作行为

地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）（联讯麒麟堂：43号文后中国开始大规模、高规格推广PPP模式，2016年开始进入加速落地阶段，全国PPP项目库落地项目投资额从2016年1月的4100亿元增加到当年年末的2.23万亿。但快速发展的同时，也有一些不规范的问题，比如常见的明股实债、项目风险分配不当等。需要规范PPP模式，避免被节省的当期支出成为未来的地方政府债务）。

允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利（联讯麒麟堂：PPP基金是地方政府参与项目的常见形式，撬动金融机构等作为财务投资者进入，最为知名的是财政部牵头发起成立的中国政企合作投资基金股份有限公司，总规模达到了1800亿。PPP基金作为私募基金，公司型、有限合伙型、契约型三种类型都有。其中有限合伙型最为常见，地方政府及其所属部门通常作为普通合伙人，对基金的债务承担无限连带责任。）地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债（联讯麒麟堂：基金可以独资或合资成立SPV获得银行贷款。5月3日国家发改委印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，未来SPV还可以发行专项企业债券。杜绝SPV成为继融资平台后，成为地方政府变相举债的机构。），除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债（联讯麒麟堂：利益共享、风险共担是PPP模式的最基本原则，但为了吸引社会资本参与，部分地方政府向社会资本承诺一定期限后回购股权、最低收益保障等，增加了地方政府未来的债务。此次六部委联合发文进一步规范，叠加资金成本的上升，社会资本参与时将会更加谨慎。PPP推广工作由量的提高进入质的提升阶段。）。

P3带路评：地方政府不得借钱设立各类投资基金，不得利用投资基金或PPP变相举债，不得承诺回购社会资本方的投资本金或确保其不受损失，不得承诺最低收益，不得对股权投资方式额外附加条款以变相举债，条条禁令均明确指向地方政府近年来各种违规操作及由此引发的潜在债务多发地段。必须承认的是，地方举债的思路一贯开阔，花样品种总是繁多，但是时至今日，中央部委的政策导向已很清楚，博弈空间正在收窄。地方政府，金融机构，乃至于中介机构，都要注意防范风险于未然。

四、进一步健全规范的地方政府举债融资机制

全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务（联讯麒麟堂：进一步强化修明渠、堵暗道的监管思路。我们认为，融资平台产生的根源，在于地方财政财权与事权的不匹配，旧预算法又限制地方政府直接举债融资。未来随着融资平台举债的规范，预算内的地方政府债券新增额度会继续提高，填补地方财政的资金缺口。）。

地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债（联讯麒麟堂：文件、会议纪要、领导批示都是城投融资模式下的常见形式，缺少监督导致此前地方债务无序扩张。）。

允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任（联讯麒麟堂：构建市场化的融资担保体系，有利于为企业征信。但地方政府出资设立或参股担保公司，可能的结果是，优先为融资平台担保，本质上与地方政府提供隐性担保一致，只是所担保的额度可能会低一些。此外，设立或参股各类融资担保基金公司，在金融机构入资基金后，基金的政府代表方可能通过所担保项目的选择，来影响金融机构的资金投放，间接便利融资平台的融资。）。

除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任（联讯麒麟堂：落实《中华人民共和国担保法》及其司法解释的要求。前面已经提到了，对于2014年后新增的地方政府违规担保形成的债务，参照存量债务处置办法处置，这条政策执行中相对温和。）。地方政府应当科学制定债券发行计划，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益，建立信息共享机制（联讯麒麟堂：地方政府债券取代平台融资，成为填补地方财政资金缺口的唯一方式，提高发债和所募集资金的利用水平，是现实之需。）。

P3带路评：除了在限额以内发债，地方政府不得举债或要求企业代为举债。除了政府出资的担保公司、外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府不得为其他方的债务提供担保或承担偿债责任。

五、建立跨部门联合监测和防控机制

完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果（联讯麒麟堂：多部委联合对地方政府各类融资工具进行联合监测和协调管理，减少了堵正门、走偏门的困扰，也便于对地方债务进行总量管理和阳光管理。）。

开展跨部门联合监管，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力（联讯麒麟堂：不光对地方政府及其所属部门、融资平台公司的违法违规融资进行处罚，还要对金融机构、中介机构、法律服务机构等联合惩戒，提高了各个参与主体的违规成本。）。

麟堂：违规惩罚进一步下放到各参与方的负责人和各参与人员，坐实处罚责任，对违规行为的惩戒力度很大。）。

P3带路评：跨部门追责力度空前，追责范围扩展至政府和融资平台之外的金融机构、中介机构和法律服务机构。不过从字面看上去，应该还有几条漏网之鱼。。。另外，多说一句都是泪，法律服务机构真是挣着什么什么的钱，操着什么什么的心呐。

联讯麒麟堂：参考政务公开工作的经验，各级政府债务余额、政府购买、PPP等具体信息公开化在实际操作中仍有较大困难。但我们认为，这是地方政府投融资体制从平台模式向地方政府债券转型的必经之路，对此应该有所期待。

P3带路评：信息公开利大于弊，值得继续推动。

各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性，把防范风险放在更加重要的位置，省级政府性债务管理领导小组要切实担负起地方政府债务管理责任，进一步健全制度和机制，自觉维护总体国家安全，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线（联讯麒麟堂：进一步明确了文件防范风险的主旨，同时将地方政府债务管理上升到了维护总体国家安全的高度。结合前文要求在7月31日清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的，追究相关负责人的责任（多为本级政府主要负责人），我们认为近期各地会有实质性的行动出台。）。

各省（自治区、直辖市、计划单列市）政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况，报省级政府同意后，于2017年8月31日前反馈财政部，抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。

P3带路评：再次强调“不发生区域性系统性风险的底线”，并上升到“维护总体国家安全”的高度，建议PPP相关从业人员务必予以关注。

特此通知。

财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会

2017年4月26日

延伸阅读——

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》点评

来源：金融界网站

作者：中债资信地方政府及城投行业研究团队

——严控地方政府违规融资城投债信用风险分化加大

近年来，国家出台了一系列规范地方政府性债务的政策，从2014年新预算法和43号文提纲挈领地指明未来地方政府融资方式，至40号文、225号文、88号文等配套细则发布，地方政府债务管理改革取得了阶段性的成效，截至2016年末地方政府债务率为80.5%，较2015年下降8.7个百分点，地方政府债务增长得到了有效控制。但个别地方政府、金融机构、中介机构政策落实不到位，导致历史存量违法违规举债担保遗留问题仍未得到解决。

为了尽快解决当前地方政府融资出现的问题，2017年5月3日，财政部联合发改委、司法部等六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号，以下简称“50号文”），其从清理整改地方政府违规担保、强化城投企业融资管理、规范PPP运作模式、健全地方政府融资机制、建立跨部门联合监测机制和推进地方政府信息公开六个方面规范地方政府举债融资行为。50号文是新预算法、43号文等相关法律政策的延伸及细化，直指当前地方政府融资的灰色地带，针对性强，且政策及时，可有效避免违规举债行为大范围蔓延、破坏近年地方政府债务管理改革所取得的成果。具体内容中债资信点评如下：

1、违规担保下达最后通牒，对外担保市场化开启。50号文要求对地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。对于此次整改地方政府违规担保，其与新预算法规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的精神内涵一致，且该整改从2016年10月财政部在摸底地方政府债务实际情况时已经开始，并非新增政策内容。从去年年底至今，财政部对于地方政府为城投企业出具的担保承诺函做出了“作废”、“予以收回”的决定；同时，国务院88号文也明确规定，地方政府违规举债，包括但不限于通过企事业单位举借政府债，金融机构违法违规向地方政府提供融资，地方政府违法违规提供担保的行为都属于违法违规行为；此外，在今年3月份重庆市黔江区财政局局长因违规举债担保被行政撤职，彰显出国家执行法律政策规定，坚决打击地方政府违规担保的决心。

但此次50号文规定，相较之前的整改，主要变化体现在整改态度更加坚决，整改内容更加具体。一方面，明确整改地方政府违规担保的最终时间为2017年7月31日，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。另一方面，金融机构为城投平台提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保，地方政府及其所属部门也不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债。此次50号文明确、具体指出文件、会议纪要、领导批示等担保方式的违规性，可将整改落到实处，有助于切实杜绝地方政府违规担保现象的再次发生。

此外，50号文允许地方政府设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化的融资担保体系，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。该内容为新增内容，可降低城投企业对外担保风险、降低区域企业的融资成本和降低地方政府化解区域内对外担保风险的成本。首先，目前融资平台通过对区域内融资平台提供担保，或是融资平台直接互相担保来增强被担保方的融资能力以减轻地方政府的资金压力，但该模式导致部分区域城投平台对外担保风险较高，通过地方政府成立担保公司在一定程度上可以缓解城投企业对外担保压力，或将降低城投企业对外担保风险。

其次，对于部分行政主体级别较低的平台来说，若有区域内行政主体级别较高的担保公司为其债项提供担保，能在一定程度上降低融资成本。最后，地方政府成立担保公司，可以改变过去地方政府组织化解区域对外担保风险的这种模式，转而以市场化方式运作，可降低地方政府化解区域内对外担保风险的成本。该政策仍需关注的是，地方政府成立的担保公司，其对于债项信用等级的提升水平与之前地方政府担保存在一定差异，同时，50号文未披露成立担保公司的行政主体级别以及资质要求，若对担保公司的行政层级和企业资质不加以统筹控制，可能导致对外担保公司数量过多，资质不一，地方对外担保公司出现信用风险事件。因此，该新增内容未来在逐步实施过程中，或将还有配套的具体政策出台。

2、城投企业市场化转型收锚起航，城投债发行或将收缩，未来需重点关注以土地出让收入为主要偿债来源的区域及城投企业。国发[2014]43号文发布后，城投企业逐步进行市场化转型成为行业发展的趋势。但2015~2016年宏观经济下行压力较大，为了稳增长，基建投资托底经济作用不断凸显，地方政府通过城投企业融资较好地保证了基建投资稳步进行，但在这期间城投企业市场化转型基本处于“抛锚”状态。除了行政等级较高、区域经济相对发达、新增基建投资任务减轻、历史存量经营性业务资质较好、城市资源相对丰富的城投企业已经在谋求转型外，大部分地区的城投企业仍承担着较重的基建投融资建设任务，转型还未实质性开展。

50号文进一步厘清地方政府和城投企业的关系，要求政府不得干预城投企业正常的市场化融资行为，融资端的去行政化将使城投企业作为政府融资平台的职能减弱，向国有资本运营主体的市场化转型将进入一个关键节点，城投平台市场化转型“收锚起航”。此外，50号文也明确规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入城投企业，不得承诺将储备土地预期收入作为融资平台公司偿债资金来源。（1）不得注入公益性资产和储备土地的规定与财预[2012]463号文的精神一脉相承，未来政府注资只能以经营性资产或货币资金的形式，这种做法可提高城投企业资产的合法合规性，保护投资者合法权益，同时，又可避免地方政府绕道通过融资平台变相举债，保证国有资产的安全性；（2）不得承诺将储备土地预期出让收入作为城投企业偿债资金来源，此规定将债务偿还由“预期”转为“预算”，避免地方政府大规模举债冲动。

未来城投企业代建项目债务偿还将真正落实至财政预算，地方政府将会严格监控支出，融资平台大规模举债冲动或将有所抑制；（3）以土地出让收入为债务偿还来源的城投债，未来将无法发行，并行市场利率上行，城投债发行规模或将收缩；（4）以储备土地出让收入作为债务主要偿债来源的地区影响较大（如：重庆、武汉），需重点关注；（5）区域政府财力较弱、此前政府注入土地对政府相关债务保障程度较弱且公益性项目资金平衡主要依靠土地出让收入的城投企业，如园区开发和轨道交通类平台企业，其信用品质将有所弱化。

3、进一步规范PPP运作模式，PPP项目落地进度可能降速。50号文，一方面鼓励地方政府与社会资本依法规范合作，允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，并在重点领域和薄弱环节适当让利；另一方面明确禁止政府通过PPP和各类投资基金变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方投资本金及承担其损失，不得承诺最低收益。自2013年财政部统筹推进PPP改革以来，PPP项目推进已取得初步成效。

截至2016年末，中国PPP综合信息平台入库的项目多达11，260个，概算总投资达13.50万亿元，已签约落地的项目1，351个，总投资2.20万亿元。与2015年相比，项目落地数量和投资规模均增长了4倍多。但目前PPP在项目实施过程中仍然面临着观念转变不到位、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范以及风险分配不当等问题。50号文通过明确PPP不得承诺最低收益等内容，有利于PPP重新回归到“利益共享、风险共担”的本源。但是，此次PPP规范并叠加近期融资成本上行，民营资本介入的意愿或将减弱，PPP项目的落地进度可能降速。

4、多部门联合监管，处罚惩戒力度加大，惩处范围首次扩大至中介机构。50号文明确规定，对于地方政府中长期支出以及融资平台举债行为展开多部门联合监管，首次将司法机关和行业自律组织纳入监管体系；同时，对于政府及其部门违法违规举债或担保以及融资平台违法违规融资，明确将对相关部门、主管人员和责任人进行问责追究。自2016年四季度起各地方政府已经展开相关违法违规行为的清理和整顿，从3月份对重庆市黔江区财政局违规担保以及相关金融机构违规贷款事件的严肃处理，也表明惩处力度不断加大。

此外，通知首次将追责范围扩大至审计、自查评估、评级公司、律师事务所等中介机构，体现财政部对地方政府及城投平台公司违法违规行为的监管和惩处力度不断加大。对提供和接受政府担保承诺等保证函行为处罚力度的加强，短期内或会对城投企业融资造成一定负面影响，但长期来看，将会进一步规范地方城府及平台举债行为，有利于融资平台规范有序发展。

5、地方债券为政府债务举借的唯一形式，地市级政债务府信息将进一步公开。50号文重申地方政府举债必须在国务院批准的限额之内，地方政府债券为地方政府举债的唯一形式，除此之外政府及其所属部门不得以任何方式举债，进一步重申和强调了地方政府债务的统一管理。同时，50号文明确要求县级以上地方各级政府公开本地区政府债务限额、余额及本级政府债务详细信息，并加强融资平台名录的披露，这将进一步提高地级市地方政府信息的公开透明，有助于更加准确的对其地方政府财政实力、政府债务及或有负债的判断，也将有效监督地方政府债务管理，避免地方政府债务大规模不合理扩张。根据中债资信统计，截至2015年底地市级地方政府债务规模及债务率公布比例不足50%，未来进一步提升信息披露的空间仍很大。

整体看，50号文的发布将在短期内对城投企业融资造成一定负面冲击，中长期利好城投企业可持续发展。由于预期土地出让收入为城投企业融资的重要偿债资金来源，50号文将这一重要源头切断，在短期内势必会对城投企业融资及城投债券发行产生不小冲击。但从中长期看，50号文是新预算法和43号文精神的承袭和延续，是进一步厘清政府与融资平台关系，规范政府举债融资行为措施的细化，市场对此已有一定预期，对相关政策的消化能力逐步增强。随着地方政府债务置换窗口期即将结束，融资平台市场化转型更为迫切，因此，长远看有利于城投企业逐渐走向规范化、市场化经营。

延伸阅读——

财政部：个别地方政府违法违规融资担保问题仍有发生

来源：财政部网站

依法明确举债融资政策边界严堵违法违规融资担保后门——财政部有关负责人就印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问

党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。第十二届全国人大第五次会议通过的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出，一些地方存在变相和违法违规担保行为，债务风险仍在累积，要高度重视、认真研究，采取有效措施解决。为做好贯彻落实工作，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会近日印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问：当前我国政府债务风险情况如何？《通知》出台背景是什么？

答：《中华人民共和国预算法》（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

与此同时，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

二、问：《通知》主要内容是什么？

答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。

一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查，全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。

二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界。

三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP），允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测，建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定，要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求？

答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。

二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。

四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为？

答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么？

答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么？

答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求？

答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。

二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

四是推进融资平台公司名录公开。

八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施？

答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切实防范政府债务风险。

一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。

二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。

四是公开曝光一批违法违规案例。分批公开通报典型案例，敢于对违法违规融资担保行为揭开盖子。目前已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为，既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。

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