创新体制机制释放发展活力|意见_新浪财经

转自：团结报

　　□ 郭子男

　　2021年5月24日，中央宣传部、国家发展改革委、教育部、科技部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、文化和旅游部、国家文物局联合发布了《关于博物馆改革发展的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求、引导各地区根据自身条件制定、实施具体的改革方案，以确保改革举措得到有效执行并取得预期成效。在《意见》的第四条“创新体制机制，释放发展活力”——改革的立足点和出发点，提出三个方面要求并设定了基本清晰的实施路径。这三个方面要求分别为“完善管理体制”“健全激励机制”和“鼓励社会参与”。

　　在“完善管理体制”部分，《意见》布置了两项重要举措：博物馆领域“放管服”改革与“国有博物馆资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置”改革。“放管服”与“三权分置”目的相同，都是旨在通过明确权责分配和优化管理架构，推动博物馆管理体制的高效运行和持续发展。

　　委托运营是弥补“两个差距”的有效途径

　　近年来，国有博物馆的发展建设如火如荼，有目共睹。虽然我们应当肯定博物馆事业所取得的进步和成就，但同时也必须清醒地认识到，面对人民对美好生活的各种需要不断增长，相比之下我国博物馆的总体发展水平仍旧有着广阔的提升空间。2021年7月23日，全国博物馆改革发展工作会在济南召开。文化和旅游部党组成员、副部长，国家文物局党组书记、局长李群在工作报告中提出：“与世界博物馆强国相比，无论是人均拥有量还是服务质量，都有很大的距离。这些问题，既有长期以来未能解决的老问题，如博物馆按系统管理，条块分割、分灶吃饭、缺乏统筹等体制因素；也有发展中出现的新问题……需要深入分析研判、统筹谋划、分类推进解决。”

　　当下，国有博物馆行业整体发展面临着两个现实差距：一是国有博物馆建设能力与运营能力存在较大差距；二是社会、公众对博物馆提供公共服务的需求与现有国有博物馆满足公共文化服务需求能力之间的差距。

　　国有博物馆建设能力与运营能力的差距。根据国家文物局网站数据显示，我国博物馆正处于重要的黄金发展期，从2014年到2024年，全国博物馆数量呈逐年递增趋势，每年保持在3%到6%之间，增长速度保持平稳上升，目前全国博物馆总数已经攀升至6800多家。以2022年为例，全国博物馆总数达6565家，其中包括国有博物馆4040家，其中的3383家归属文物系统，占绝大多数。其余的1007家则归属其他行业。

　　随着国家经济实力不断增强，国内基建能力不断攀升，城市发展规划和公共文化建设项目的鼓励性政策不断出台，新建博物馆往往可以在短时期内完成硬件建设，且达到国内外高水平标准。相比之下，与博物馆业务紧密相关的藏品管理、展陈制作、公共教育等日常运营工作，很难一蹴而就。至少，文物与专家的数量都不可能做到在短期内跨越式增长。以2020年为例，很多博物馆的年度新征藏品甚至为零。最近几年，一些“零藏品”“零展品”的新建博物馆亮相，这实际上对建设后的博物馆运营工作产生更多的压力。

　　社会、公众对博物馆提供公共服务的需求与现有国有博物馆满足公共文化服务需求能力之间的差距。现在，“博物馆热”成为一种社会现象，“到博物馆去”也日益被认定成为一种时尚的生活方式。此时，传统计划经济体制下所固有的国有博物馆资产所有权、藏品归属权及开放经营权高度统一、单一化的模式，逐渐显示出缺乏多样性和创新的不足，制约了行业整体发展水平，不能满足公众需求。从整体上看，越是优质的博物馆公共文化服务越是供给不足，容易出现“一票难求”“人满为患”，原因就是行业整体发展不均衡，不合理，导致社会、公众对博物馆提供公共服务的需求与现有国有博物馆满足公共文化服务能力之间的差距，没有随着博物馆基础建设速度的加快而同步。

　　改革由问题倒逼产生。以上两个差距的存在，与一些国有博物馆在运营中面临困境的情形，触发了两类变量之间的相互作用。如果独立个体的博物馆运营困难的情况增多，人才和藏品资源就会更向头部博物馆集中，而头部博物馆的承载和服务能力必然是有上限的，就会导致以上差距继续增大。只有想办法进行更为合理的资源配置，努力提升每个独立个体博物馆的运营水平，推进行业整体进步，才能不断缩小差距。

　　委托运营成为改革理论与实践的联结点

　　国有博物馆委托运营制度创新符合国有博物馆的内生发展趋势，其动力主要来源于国有博物馆自身的内部因素。为了解决实际问题，在《意见》出台之前，部分国有博物馆就已经在实践中率先展开委托运营相关探索。通常是博物馆主管机构（委托人）通过放弃一部分博物馆业务的运营权，尤其是把必须由专业化市场运营人才完成或必须通过特定渠道和方式完成的博物馆工作委托给特定运营人，而换来社会效益和经济效益的最大化，以实现设立博物馆的初衷。其中，比较有特色的包括浙江自然博物院所属“杭州24小时博物馆”、北京“郭守敬博物馆”、“北京史家胡同博物馆”、“中国科学家博物馆”等各类已展开或拟定开展委托运营的机构。实践中，往往一经改革，原来半死不活、勉强生存的博物馆出现跨越式发展。

　　当博物馆数量主导的发展模式逐渐被以质量主导的发展模式取代，对每个个体博物馆来说，只有高质量发展，才能推动自身不断进步。一些具有前瞻性眼光的决策者已经意识到，将数据、劳动力、知识、技术和管理等要素按市场机制配置，可以显著提高效益和效率。基于经济领域改革的成功经验，市场化的竞争机制往往能使先行者获得领先优势。因此，这些决策者愿意积极寻求改革的路径，向市场化方向迈进，推动国有博物馆经营模式的改革与发展，加快博物馆行业向更高级形态的转变。《意见》与实践相呼应，正式提出“三权分置”改革，对很多本有强烈改革意愿的国有博物馆来说，可以称得上是历史的机遇，同时也是历史的必然。

　　在国有博物馆相关框架体制内，一旦确认可以实现国有博物馆资产所有权，藏品归属权及开放经营权分离，改革的问题就演变为如何寻找合适的运营方，如何采用适宜的运营方案、如何监管以及博物馆自身治理的技术性问题。虽然目前来看，很多技术性细节并不是特别完善，但解决的路线图已初现。

　　从宏观层面上，国有博物馆委托运营制度创新也是在“三权分置”改革不断向纵深发展，为解决文化治理难题而在博物馆行业进行的探索和尝试。一段时间以来，文化治理理论研究及实践活动上把文化活动分为公共性和商业性两类。文化事业一般指的是公共性文化活动，如文化教育、文化研究、文化保护等，是由政府和社会组织提供的公益性文化服务。文化产业指的是商业性文化活动。这种简单的二元分类当然具有巨大的优点。但是，毕竟这是一种人为的假定和划分，其局限性同样也很明显。它从事实上忽略了文化活动从本质上来说具有整体性和多元性，一刀切的结果只能导致在文化事业发展的过程中，符合市场经济基本特征的手段和工具被故意摒弃，反而造成大量资源的浪费，导致公众文化需求不能被很好满足，脱离了文化事业的初衷。

　　委托运营制度创新恰好是为解决以上问题进行的一种实践尝试。一方面提高国有博物馆作为事业单位法人的运行效率和服务质量；另一方面完善事业单位法人的治理结构，使其能够适应社会发展的需要。从国家治理体系与治理能力现代化的战略定位与改革进路，国有博物馆行业的改革，在整体改革框架中并不处于前沿位置，甚至进程相对滞后。相比之下，文艺创作、文化出版等领域，改革相对已经取得较大阶段性成果。图书馆、文化馆、展览馆、体育馆、剧院等公共文化机构的实践改革相比均领先一步。

　　对于国有博物馆来说，解决问题的关键在于博物馆在政府指令型导向之上需增加市场导向、观众导向。市场经济背景下，政府主要进行宏观管理，可以让博物馆拥有更多自主权，激发其自身工作的积极性，为博物馆事业发展创造有利条件。

　　（作者系中国国家博物馆分馆建设领导小组办公室协调室主任）