结合新时代“枫桥经验”更好探索预防性公益诉讼|检察机关_新浪财经

　　习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”预防性公益诉讼，是指检察机关发挥公益诉讼的预防功能，转变一般公益诉讼“发现损害—制止违法—修复损害”的事后治理路径，结合新时代“枫桥经验”的科学理念和方法深度参与基层治理，更加高效地消除侵害国家利益与社会公共利益的风险隐患的一种诉讼类型。当前，浙江等省份通过地方立法的形式对检察机关开展预防性公益诉讼予以支持，体现了预防性公益诉讼的立法方向。

　　同时，从基层治理角度来看，随着人民群众对美好生活的需求日益增长，分散性、苗头性侵害社会公共利益的问题越来越受到关注。对于此类问题，预防性公益诉讼能够有效优化基层治理模式，将安全风险隐患消除在萌芽状态，实现国家利益和社会公共利益保护的范围最大化和效果最优化。通过开展预防性公益诉讼，督促行政机关或相关民事主体对其所监管或控制的危险源采取更加积极的管控措施，实现在基层凝聚司法、行政与社会各方广泛共治合力的法治功能。

　　一、预防性公益诉讼的探索与困境

　　基于国家治理现代化的现实需要，我国司法实践持续在对预防性公益诉讼进行探索。例如，上海市检察机关通过办理整治充（换）电柜消防安全公益诉讼系列案件，对全市居民小区、商业网点等普遍存在的充（换）电设施设置、安装不符合国家标准可能存在的消防安全风险隐患问题，督促有关行政机关依法履职，有效维护了城市公共安全领域社会公共利益。北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司等生态环境保护民事公益诉讼案中，由社会组织提起预防性环境公益诉讼，不仅发挥了公益诉讼的预防功能，还提升了社会公众对预防性司法保护功能的认同感，案件极具代表性。同时，最高人民检察院高度关注预防性公益诉讼线索的来源，将“益心为公”志愿者提供的线索作为检察公益诉讼的“源头活水”。

　　不可否认的是，预防性公益诉讼的发展面临着一些困境，主要有以下三方面。一是风险隐患发现难。预防性公益诉讼主要针对的是苗头性、萌芽性侵害国家利益和社会公共利益的风险隐患问题，这些问题具有隐藏深、察觉难的特点。如果检察机关不能在第一时间发现或识别存在的风险隐患，那么预防性公益诉讼将是“无本之木”。但既要当好起诉人，又要当好“吹哨人”，单单依靠检察机关显然难以实现。二是风险隐患认定难。无论是生态环境领域还是安全生产领域的风险隐患，由于损害结果尚未发生，如何识别和认定既是关键也是难点，特别是在城市公共安全领域。近年来在城市发展、更新过程中出现了许多新业态和新事物，对这些新业态和新事物缺乏明确的强制性标准和监管方式，使得检察机关在开展预防性公益诉讼工作中遇到了许多新问题。三是风险隐患消除难。基层存在的各类风险隐患具有点多、面广的特点，往往难以根除。例如，上海市检察机关在开展伪劣灭火器安全隐患整治专项行动中，通过检察建议推动物业单位和居民小区更换、增配数千支灭火器，取得良好监督效果。但如何根除此类安全风险隐患而非“撒网式”办案，检察机关既要发扬“钉钉子”的精神，更要有“拔钉子”的方法。

　　二、预防性公益诉讼的路径优化

　　一是借鉴“预防纠纷、化解矛盾”的科学理念。检察公益诉讼强调补位性和预防性，检察机关作为法律监督机关，如何平衡权力谦抑和主动履职的关系，达到推进国家治理体系与治理能力现代化的目的？这就需要结合新时代“枫桥经验”，明确预防性公益诉讼“重在基层、预防为先”的工作理念。一方面，深化源头治理打破“有损害才有救济”的传统，尽可能从基层着眼、从小处着手，持续维护基层公共利益的安全稳定状态，避免损害发生后再修复的不确定性和滞后性。另一方面，借鉴“枫桥经验”将矛盾化解在前端的科学内涵，牢牢把握检察公益诉讼督促之诉、协同之诉的特点，与行政机关和基层组织紧密联系，更好建立预防性公益诉讼的协同机制。

　　二是采用“依靠群众，发动群众”的科学方法。尤其是针对风险隐患发现难这一问题，要通过建立多主体参与机制，充分激发群众“自治”活力，发动群众参与到基层治理中来，破解预防性公益诉讼的实践难题。一方面，要号召广大群众参与预防性公益诉讼的线索收集工作，让他们成为发现风险隐患问题的“千里眼”“顺风耳”。例如，上海市检察机关与属地街道、外卖平台企业共建“骑手友好社区公益诉讼联络点”，通过发动走街串巷的外卖骑手参与社区联系，发现社区存在的各类安全风险隐患，及时向属地群众自治组织、街道和检察机关通报，构建多方参与的联络机制。另一方面，依靠群众参与风险隐患的认定，通过公开听证等形式广泛倾听民意，在如何认定和消除风险隐患方面凝聚共识，真正通过检察办案让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。

　　三是推动“全过程人民民主”的科学立法。第一，要拓展预防性公益诉讼案件范围，通过立法形式赋予检察机关对于国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险的情形开展预防性公益诉讼的职责。第二，要注重检察公益诉讼起诉前程序的前端治理，坚持将起诉前实现公益保护目的作为优先目标，完善线索获取、调查核实、开展磋商、制发检察建议等起诉前程序的规定，将侵害公益的风险隐患消除在起诉前环节。第三，要确立公众参与的全流程办案方式，将群众代表参与检察公益诉讼办案明确写入法律规定，进一步展现检察公益诉讼民主立法、人民参与的中国智慧和中国方案。

　　（作者单位：上海市人民检察院第二分院）