“试点”：中国公共管理自主知识体系的关键词|政策目标_新浪财经

转自：光明日报

【构建中国哲学社会科学自主知识体系】

推进中国式现代化需要处理好若干重大关系，其中首要的就是处理好顶层设计与实践探索的关系。“试点”将顶层设计与实践探索有机结合，以较小成本为普遍性问题探索政策方案，实现两者的贯通循环。因此，试点是中国纵向政府间关系中链接顶层设计与实践探索的关键政策机制，是中国公共管理自主知识体系的关键词。

试点有助于实现顶层设计与实践探索的有机结合

顶层设计不是无本之木，需要地方实践补充反馈；地方实践也不是无序探索，需要顶层设计作为方向指引。试点工作法萌发于革命时期，经过建设时期的探索，在改革开放以来的实践中不断发展，已成为链接顶层设计与实践探索的关键机制，也是解释中国改革开放何以成功的一个重要视角。

试点将顶层设计的需要传导至实践探索。试点是众多顶层设计的先手棋。中央将拟进行的顶层设计蕴含于试点项目之中，由少数试点地区“先行先试”，为顶层设计的雏形思考进行实践检验。同时，试点作为少数地区的局部调整，相较于整体性改革，阻力小、灵活性高，能够在完整推出顶层设计之前，传递变革信号，进而通过试点的成功，获取对顶层设计的支持。中国自改革开放以来历次重要政策变迁能够取得成功，很大程度上得益于此。围绕一些存在争论的议题，我们党坚持实践是检验真理的唯一标准，将潜在争议用试点的方式付诸实践检验，以确认适切的改革方向，形成改革共识。这与“摸着石头过河”的思路高度一致。正因如此，试点很好地嵌入中国国家治理的日常运行中。无论是改革开放初期的家庭联产承包责任制，还是此后的经济体制改革，抑或是21世纪以来的一系列社会政策变迁，其背后都有试点的先行支撑。正如习近平总书记指出的：“抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点，坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试，多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革。”

试点将实践探索的智慧反馈于顶层设计。承担试点的地方通过创新探索，能够为顶层设计提出的政策目标寻求更加细致的政策方案，进而将实践智慧反馈于顶层设计。试点不同于一般意义上地方自发的创新，前者是上级政府关注和确认下地方的有意尝试，例如中央部委在地方开展的试点、省级政府在下辖地市或区县进行的试点，后者更多是地方围绕实际问题开展的自发探索。当然，在一些情况下，地方创新构成了试点的前置步骤。一些地方在自发创新获得较好成效后，可能被上级政府确认为特定改革的试点地区。成为试点后，这些地区的创新探索需要更多兼顾上级政府的顶层设计需要，以更好地为全国或区域改革探路。例如，在近些年如火如荼开展的政府数字化转型中，上海、浙江、广东等具有前期创新基础的省、市便被赋予了诸多数字化改革试点任务。

基于试点，顶层设计与实践探索形成了相互贯通的循环。这背后蕴含着一对重要辩证关系，也是试点作为一种重要改革方法论所有效处理的关系，即普遍与特殊的关系。顶层设计是普遍的、全面的制度与政策变革，它通过试点实现普遍性政策目标在特定区域的小范围实践；试点尽管是部分地区的实践探索，但这种探索蕴含着对更大范围改革需要的回应，是在特殊中寻找普遍的努力。

试点以较小成本为普遍性问题探索政策方案

一般意义上，新政策的出台需要经过议程设置、提出备选方案、对备选方案进行预评估、政策合法化等过程。这一过程虽可能兼顾各方观点，但往往耗时长，且逻辑层面的讨论容易脱离实践，导致政策设计无法匹配拟实现的目标而失败。因此，对于任何国家而言，全国性或区域性政策的制定与出台需十分谨慎，一旦政策失败，将付出巨大成本。

中国幅员辽阔、人口众多，地区间差异显著，治理情景复杂度高，政策制定需适应各地差异。试点是中国以较小成本探索政策方案的关键机制。中国的试点机制有别于一般的政策过程，其在发现政策问题或提出政策目标后，并不继续在理论层面讨论各种可能方案，而是直接选择部分地方为“点”，在实践层面探索政策问题的解决方案，或将设计的政策方案在这些“点”实施，以观实效，在获得试点反馈后，推进更普遍的政策方案制定。

首先，试点能够检验政策目标本身的必要性，过滤不适切的普遍性政策变迁。社会问题上升为政策问题，需要进入政策议程，但这一过程受多方面因素影响。试点为识别政策目标的适切性提供了重要的小规模试验场。通过试点，那些确实不适切的政策变迁目标能够被识别，进而及时调整策略：或缩小政策目标适用范围，或将这类政策目标移出政策议程。一些论者将这种政策试点的终止视为试点失败。事实上，试点本身允许失败，这种失败是创新必要的试错成本。因为归根结底，试点是为更普遍政策方案进行探索的政策创新，而且这种试错成本比起大规模政策实践后失败所付出的成本显然小得多。

其次，试点能够为其他地区探索政策工具，减少重复开发政策工具的需要。试点地区“先行先试”探索出的政策工具，通过纳入顶层设计实现“由点到面”，成为其他地方执行政策的工具。有时，地方试点探索出的政策工具被打包进入顶层设计之中，成为全国统一使用的工具；有时，中央政府通过设置“典型经验”，将试点探索的政策工具推荐给其他地方。后者是一种非强制的政策推广，丰富地方政府的政策工具箱，减少地方政府面对类似问题时重新开发政策工具的成本。而且，试点的一个重要特征在于前瞻性，即试点的政策议题通常具有前沿性，其探索出的政策方案并不一定当时当下适用于全国各地区，但它能够前瞻地为多数地区的未来政策提供方案储备。所以，试点“先行先试”中的“先”，不仅是字面意义上、同侪竞争意义上的“先”，而且是时序意义上、发展阶段意义上的“先”——既为当前普遍政策问题的解决提供政策工具，也为未来发展过程中遇到的政策问题做出准备。

最后，试点能够为顶层设计定位边界，更好发挥中央地方两方面积极性。哪些内容需要自上而下的顶层设计进行规范统一，哪些方面需要给地方留出空间以更好激发其主观能动性，发挥地方优势因地制宜执行政策，是顶层设计时的关键问题。试点为顶层设计的边界定位提供了重要实践经验。基于试点，顶层设计能够更加清晰、细致地找到特定政策领域的分权边界，以更好调动中央和地方两方面积极性，降低政策执行成本、提高治理有效性。

因此，在制度层面应进一步围绕试点机制本身开展制度化建设，更好地规范试点的设置、运行、评估以及由点到面等过程，既确保试点能够更好地发挥其优势，为顶层设计与实践探索的互动提供机制支撑，也让试点可以在制度和法治轨道上得到更好运用，推动试点从工作经验上升为制度经验。

推进“试点”的概念化、理论化

为更好确立试点作为一种中国自主的公共管理知识，需要从试点的概念化、理论化，以及与既有理论有效对话等三个方面努力。

第一，准确辨析试点的概念边界，型构试点作为一个理论概念的内涵与外延。当前，许多研究者和实务工作者在使用试点概念时，有时将其泛化等同于地方创新，甚至将二者作为可互换的概念。这种模糊的界定不仅削弱了试点的理论独特性，也阻碍了其作为中国理论在全球学术体系中的传播与认可。前述已提到，试点不同于一般意义上的政策创新、公共部门创新等，其本质特征在于通过部分地方先行开展创新为更广泛区域内的共性问题探索政策方案。质言之，试点是一种具有明确目标导向和政策扩散意图的“政策创造”，其核心逻辑在于从特殊到普遍的价值追求，即通过局部实践为全局问题提供可复制、可推广的解决方案。试点的概念化是试点上升为中国理论的基础性工作。

第二，深化拓展试点的研究范畴，构建多层次、多维度的政策试点理论。基于对试点的准确界定，进一步从学理上描述、解释中国政府的试点机制，全面覆盖试点动议、试点选择、试点推进监督、试点反馈互动、试点经验形成、试点经验评估、试点经验确认、由点到面推广、点面结合优化等阶段，深入分析每个阶段的主体行为、互动关系和制度逻辑。同时，在现象层、机制层、逻辑层等多层次开展学理性探讨。在现象层，描述试点的过程与特征；在机制层，揭示试点运行的内在规律和因果关系；在逻辑层，提炼试点的理论框架和普遍规律，通过多层次、多维度的研究，提炼不同层次的理论命题，形成系统化的政策试点理论，将试点从中国经验上升为中国理论。

第三，积极推动试点理论与既有理论形成接榫与对话，建构全球意义上的自主知识。中国自主知识体系的自主性必须是根植于中国实践、中国经验意义上的自主性，也必须是全球意义上的自主性。中国自主知识体系是人类知识体系的重要组成部分，是反映人类社会运行规律的中国种类。试点理论的学理性确认，既需要理论研究在本体上的深化，也需要不断与国外学术理论界进行对话，例如分析试点对传统政策过程理论的发展与突破、辨析试点与试验式治理在主体、过程、结果等维度的异同等，从而在与既有公共政策理论的接榫与辩论中凸显试点理论的独特价值与创新意义，使其能够在全球公共政策理论的语境中得到更广泛的确立、完善与传播。

在中国式现代化进程中，试点有效融合了顶层设计与实践探索的需要，为自上而下的顶层设计提供试验空间和智慧来源，为自下而上的实践探索延扩进一步制度化和推广的可能。试点的概念化、理论化，将成为中国公共管理知识创新的重要内容，为人类公共管理理论进步贡献中国知识和中国智慧。

（作者：黄飚，系浙江大学公共管理学院研究员、社会治理研究院秘书长）