林宝：乡镇与社区养老机构功能互补|养老服务_新浪财经

转自：经济日报

近年来，乡镇（街道）层面区域养老服务中心建设步伐明显加快，“十三五”时期一些地区已进行有益探索。例如，江苏省苏州市在2018年出台了区域养老服务中心建设实施意见，提出到2020年全市所有乡镇（街道）原则上应建有一家150张床位以上、以医疗护理为主、公建民营、具有保障功能的区域性养老服务中心，并就建设标准和支持措施等进行了明确规定。

《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》）提出到2025年乡镇（街道）层面区域养老服务中心建有率达到60％的目标。各地纷纷在“十四五”相关规划中明确乡镇（街道）区域养老服务中心建设目标，一些地区还出台了建设运营标准和年度计划，着力推动乡镇（街道）区域养老服务中心建设。四川省眉山市2022年出台建设运营指南，明确区域性养老服务中心的定位、建筑、设施设备、运营管理等。福建省泉州市2022年提出建设11所区域性养老服务中心，每个中心补助100万元至200万元。湖北省提出2023年将完成100个乡镇（街道）社区养老综合体建设。

乡镇（街道）层面区域养老服务中心与社区养老服务机构功能互补，是增强社区养老服务能力的必然要求。《规划》提出“培育一批以照护为主业、辐射社区周边、兼顾上门服务的社区养老服务机构，推动集中管理运营和标准化、品牌化发展”“在乡镇（街道）层面，建设具备全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等功能的区域养老服务中心”，对二者功能进行了明确阐述。

对于社区养老服务机构，强调“以照护为主业、辐射社区周边、兼顾上门服务”等功能，是基于社区养老服务机构发展普遍缺乏照护功能的现实，从而着重强调这类机构发展，以弥补当前社区养老服务机构短板，形成多层次、多样性社区养老服务供给。从这个角度去理解，社区养老服务机构的功能是针对所有老年人，提供从居家到机构、从日常生活照料到专业护理服务的全链条、全覆盖养老服务，使社区内具有多元需求的老年人均能找到相应服务，保障服务的可获得性。这些功能并非由某一个或某一类养老机构全部承担，而是由不同类型服务机构组成的服务体系来完成。而对于乡镇（街道）层面区域养老服务中心，则强调“全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹”等功能，与社区养老服务机构互补，共同构建“一刻钟”居家养老服务圈。

具体来说，乡镇（街道）层面区域养老服务中心与社区养老服务机构功能互补主要体现在以下方面。

一是在服务对象上各有侧重。从各地实践来看，区域养老服务中心首先是服务特殊困难的老年人，在此基础上再向其他老年人拓展，一些乡镇的区域养老服务中心甚至直接是从敬老院改造而来。社区养老服务机构一般是面向社区全体老年人，并且可通过政府补贴或购买服务等方式实现对特殊困难老年人的服务保障。两者通过服务对象的互补，可在保障全体老年人养老服务供给基础上，对特殊困难的老年人予以重点保障。

二是在服务层次上有所不同。区域养老服务中心更加侧重保障基本养老服务，甚至需要承担部分公共服务职能，应以提供基本养老服务为主。而社区养老服务机构则面向全体老年人的多层次需求，可根据不同需求自主决定养老服务内容，从而提供多层次、多样性服务，范围远超基本养老服务范畴。两者通过服务层次的互补，在保障基本养老服务基础上，实现养老服务供给高质量发展。

三是区域养老服务中心的供需对接、资源统筹等功能可弥补社区养老服务机构不足。社区养老服务机构大多是嵌入式、小型化的，多为社会力量经营，且存在功能相对专一、服务范围较小等特点，一般不具有统筹区域内资源、对接供需的能力，因此很容易出现闲置资源无法利用、供需错位等问题。而区域养老服务中心则一般具有公共服务职能，与政府部门关系密切，服务范围较广，辐射能力较强，具有统筹资源、建立供需双方信息沟通机制的良好条件，能够更好统筹区域内养老服务供给，提高资源利用和社区养老服务机构运行效率。

（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员）