我国智慧社区建设的历程、方向与路径|国家发展改革委_新浪财经

转自：人民论坛

【摘要】智慧社区是依托数字化工具整合社区资源、提升社区管理与服务功能的社区新形态。近年来，我国在深入推进智慧社区建设方面取得了积极成效，形成了政府主动、企业布局、社会激活等发展路径。但我国智慧社区建设还存在功能设计与居民需求脱节、数据采集质量不高和共享不充分、社会资本投入不足和欠规范、建设和运维人才短缺、统筹协调体制机制不健全等问题。对此，需要强化社区智能化服务功能，提高社区数据采集和共享能力，扩大和规范社会资本参与，培育和挖掘管理服务人才，健全社区统筹协调管理体制机制，进一步释放其在支持社区服务、社区治理和社区经济发展方面的潜在价值。

【关键词】智慧社区基层治理社区服务社区经济【中图分类号】C916 【文献标识码】A

智慧社区是充分应用大数据、云计算、人工智能等信息技术手段，整合社区各类服务资源，打造基于信息化、智能化管理与服务的社区新形态。这一概念于1992年由国际通讯中心提出，此后旧金山、硅谷等地相继推出相应项目。我国的智慧社区建设起步较晚，既取得了一定成效，也存在一些问题。未来，应进一步释放其在支持社区服务、社区治理和社区经济发展方面的潜在价值。

我国社区建设智慧化发展历程

从实践推进和制度建设两方面看，我国社区建设的智慧化发展经历了数字社区、智能社区和智慧社区三个阶段。

数字社区阶段。2000年之前，我国商品房市场快速发展，部分中高端楼盘自发试点数字小区建设。该阶段的智慧社区建设以服务小区管理为目的，内容主要涉及通信系统（如对讲系统）、报警系统、监控系统等。1996年，国家发布修订的《2000年小康型城乡住宅科技产业工程城市示范小区规划设计导则》等，旨在提高商品房品质。

智能社区阶段。2000年至2010年，各类关于小区数字化的标准规范纷纷出台，包括《智能建筑设计标准》（2006）、《智能建筑工程施工规范》（2010）。各新建小区基于有关规范和自身实际开展智能社区建设，该阶段智慧社区建设的内容主要涉及布置电话线、有线电视、网线、视频监控、室内报警等设施。

智慧社区阶段。2010年以来，智慧社区概念被正式提出并试点推进。2012年起，北京、上海等智慧城市建设试点起步，智慧社区是重要组成部分。2013年，科技部印发《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》，提出推广物联网、云计算等信息技术在智慧社区、智能家居等服务领域广泛应用，是国家文件首次提及智慧社区。2014年5月，住房城乡建设部印发《智慧社区建设指南（试行）》，提出到2015年初步建成100个左右的智慧社区示范点，到2020年使50%以上的社区实现智慧社区的标准化建设，同时建立可持续发展的社区治理体系和智能化社会服务模式。该文件明确了智慧社区建设的发展目标，构建了涉及保障体系、基础设施与建筑环境、社区治理与公共服务、小区管理、便民服务和主题社区六个领域的评价指标体系，为各地智慧社区建设提供了参考。2014年8月，国家发展改革委、工业和信息化部、科技部、公安部等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，明确提出要创新智能建筑与智慧社区服务的模式。2016年11月，民政部、国家发展改革委等16部门联合印发《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》，明确提出要推进城乡社区综合服务设施建设，力争到2020年，网络连通、应用融合、信息共享、响应迅速的城乡社区服务信息化发展格局基本形成。2020年，住房城乡建设部办公厅组织起草了国家标准《智慧城市建筑及居住区第1部分：智慧社区建设规范（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。该阶段政府将智慧社区建设作为城市治理基础单元，房地产企业将其作为提升小区品质和增加收入来源的抓手，互联网企业将其作为拓展服务的支撑，各类智慧社区应用日益丰富。2022年，民政部、中央政法委、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部等九部门联合印发《关于深入推进智慧社区建设的意见》，明确了智慧社区建设的总体要求、重点任务和保障措施，也标志着智慧社区建设进入多部门协同推进阶段。

我国智慧社区建设的主要路径

2000年以后，我国开始参与世界智慧社区评选活动，各方面积极推进，智慧社区建设路径体现了政府主导和多元参与的中国特色①。

政府主导并推出牵引性示范工程。政府主导与工程引领是我国智慧社区建设的主要推进路径。从部门来看，智慧社区的主导部门主要有中央网信办、住房城乡建设部、科技部、民政部。不同阶段政府的推进重心不同。初期以硬件建设为主，主要涉及接入社区互联网、铺设智能设备等硬件建设，为实现政务管理信息化打下基础。中期以信息平台建设为主，主要涉及社区公共服务信息化建设、各类公共信息平台搭建，实施了一批以民生服务为指向的信息惠民工程。近年来以社区治理提升为主，主要涉及建立网上社区居委会、居民议事会、发展线上线下相结合的社区服务模式，全方位提升社区治理水平。2021年，为打造一批智能社会治理的样本，根据《关于组织申报国家智能社会治理实验基地的通知》，中央网信办、国家发展改革委、教育部、民政部等8部门公示了一批国家智能社会治理实验基地，包含许昌市魏都区、湖南省衡阳市、辽宁省大连市、衢州市常山县、成都市武侯区、深圳市宝安区、鄂尔多斯市康巴什区、南京市栖霞区、安徽省合肥市、佛山市禅城区等10家社区治理特色基地。

企业基于开拓业务需要主动布局。企业在我国智慧社区建设中也发挥着重要推动作用，不同类型企业的智慧社区推进路径和运营模式有所不同。

互联网类企业致力于打造掌上社区。2015年《政府工作报告》首次提出“互联网+”行动计划，大量互联网类的信息通讯企业参与相关基础设施建设，特别是通过参与政务信息平台建设，不断促进社区管理和服务的信息化，这些企业及其所持有的技术、理念影响到我国智慧社区建设的样态。具体来看，互联网企业大多以网络设备终端为依托，以云计算、大数据为核心资产，将社区居民娱乐、医疗、教育、交通等服务需求与供给进行有效链接，打造“生活云”“娱乐云”“医疗云”“安全云”，最终形成面向社区的掌上管理系统。

物业管理企业致力于做社区的服务运营者。随着数字化技术的发展，传统的物业管理升级有了技术支持，一些大型物业公司也积极推动物业管理的智能化，进而介入智慧小区建设。随着城镇化和人们生活质量的提高，社区物业服务的品质越来越被看重，物业企业正逐步从一般性物业管理向社区服务运营转型。比如一些社区已经建立了智能车位管理系统，助力车位资源的优化配置和停车难问题的解决。

房地产企业致力于推出社区养老等服务。当前，我国房地产市场正处于调整转型期，不少房地产商在向社区运营商转型，从卖房向卖服务转变，以拓展业务。如有的房地产企业已经提出了“智慧养老”“养老住宅”等理念。

安防企业致力于升级社区智能安防系统。传统的社区安防主要依托视频监控、可视对讲、防盗报警等设施网络。未来社区安防将结合城市安全体检和监测系统，通过大数据监测、应急指挥平台服务安全社区建设。

家电企业致力于从家电单品服务向整体家居解决方案升级。智能家居是未来发展的趋势，一些传统家电厂商已经提出“打造智能家居控制中心”的概念。

实现多方主体在社区空间中的有效共治。治理视角下的智慧社区建设强调以数字连接为桥梁，实现多方主体在社区空间中的有效共治。智慧社区建设需要技术与社会的双向赋能，我国一些社区数字化设施和技能发展滞后，智慧社区建设流于形式。应看到，在一些自治程度和数字化程度均较高的社区，居民基于社区的各类治理难题积极在线上反映诉求，自治组织主动收集和回应线上需求，并基于社区能人连接各类社会资源，从而借助智慧化设备实现社区共同体的建设，解决社区治理难题。这些社区通常有较活跃的微信群、微博、公众号、App、小程序等微平台，有便捷的开展活动的公共空间，也有思想较活跃、背景多样、关心公共事务的居民。

推进智慧社区建设的三重价值

推进智慧社区建设不仅有提高社区服务质量、优化社区治理的价值，还有发展社区数字经济和促进就业等综合效益。

推进智慧社区建设有利于提高社区服务质量。一是方便基层政府和社区掌握居民的服务需求。比如，成都、南京等地推出“天府云”“掌上云社区”等APP，供居民反映社区问题、讨论社区事务，后台基于讨论文本的大数据分析可智能跟踪和呈现群众需求。二是提升社区服务可及性。如各地的社区政务服务平台和窗口依托人脸识别、人证核对、人机互动等技术，推出“全科社区社工”，方便居民在社区获取各种政府服务。三是实现社区服务供给的个性化、定制化。传统的社区服务遵循“以产定销”逻辑，无法满足居民多样化、个性化服务的需求，智慧社区技术通过对用户的精准画像，可助力按需生产和服务定制化的实现。如在车位紧张的街区，智慧社区可通过车位空置和共享信息，帮助车主快速停车。

推进智慧社区建设有利于提升社区治理水平。首先，智慧社区建设与远程调解、智能仲裁、互联网法院、线上心理服务结合，可助力对基层社会矛盾的研判、预警和干预。其次，智慧社区建设与智慧警务相结合，有助于提高预测预警预防治安风险的能力，推动及早处置社区治安事件。如南京市栖霞区推进“智慧公安”建设，研发“实有人口动态分析系统”，辅助智能判别房屋人员居住状态、识别涉稳人群的行为动态等，进而对房屋与人群信息进行及时核查、对异常指标进行提醒，提高了社区警务效率。再次，智慧社区建设与基层群众自治相结合，可有效促进群众自我管理和服务。如重庆市边远山村通过线上村务工作平台，推动了低保等村务的公开与民主监督，便捷了村民自治的远程参与。最后，智慧社区通过搭建数字服务平台，链接政府、驻区企事业单位、社会组织、居民等各方主体，有助于建立包容性的治理结构。

推进智慧社区建设有利于发展社区数字经济。一是有助于汇集街区人口特征、地理信息、实体空间等数据，促进数据要素的汇集与商业开发。二是有助于实现区域内教育、医疗、交通、便民服务设施的实时呈现，形成生活圈数字地图，助力街区软硬资产的数字化运营。如北京市双井街道推出的“数智美井地图”小程序，可方便居民满足各类消费需求。三是有助于形成城市商圈数字评价体系，对区域商圈的经济规模、竞争关系、发展潜力和市场信誉进行对比分析，助力优化商业布局。四是有助于对辖区公共和商业文化活动进行实时推荐，激发文化消费活力。华经产业研究院的报告显示，全球智慧社区市场规模从2017年的1491.43亿美元增长到了2021年的1696.77亿美元，我国2021年的智慧社区市场规模达5950亿元。

我国智慧社区建设中的短板与不足

一些智慧社区功能设计与居民需求脱节。从政府侧看，个别地方将智慧社区建设视为行政任务或形象工程，对居民表达诉求、参与协商等真实需要关注不够，导致项目建设与居民服务需求脱节。如一些地方停留于抓包项目、打造展示性智慧空间、开发和建设智能设备和平台。从市场侧看，一些智能社区产品功能单一，或操作性、互动性差，或没有考虑社区间的差异，或对数据共享的实际情况考虑不够，导致项目建设与实际需求脱节。如智慧社区建设多从视频门禁等平安社区建设入手，停留在治安管理的智能化上；一些社区信息系统、应用程序、网站互动性差，成为单向的信息发布平台；个别社区卫生服务中心的远程会诊系统因健康信息互联互通不够、分级诊疗机制不健全，得不到充分利用。

一些智慧社区数据采集质量不高、共享不充分。一些地方存在社区信息采集内容不齐和不及时的问题，社区及周边的人口、企业、社会组织、出租屋、汽车等全要素信息不完整，无法动态反映社区面貌。如在公共卫生应急时，有的部门掌握的一些数据是不完整或过期的数据，最后只得依靠上门“扫楼”、口头问答、手写填表等“人海战术”进行摸查。智慧社区建设涉及政府、物业机构、互联网企业、居民等多个主体，各主体间未能建立完善的数据共享机制，数据采集标准、格式和要求不一致，“信息孤岛”成为社区资源整合的主要阻碍。不仅如此，一些部门的专网数据未接入社区或不对社区开放，存在数据“来自基层”但“不下基层”的问题。

一些智慧社区社会资本投入不足和欠规范。当前的智慧社区建设主要呈现为政府主导、政府和社会资本合作两种模式：前者由政府主导投资建设，其他主体的参与度较低；后者主要由社会资本承担建设和运营等工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得回报②。智慧社区建设需要运用的高新技术较多，基础投入大、成本高且回报慢，很多企业不愿意投资。我国智慧社区建设重点项目中，政府财政和银行投入占到总项目投入的61%，而社会投入只占到23%③。过度依赖政府会导致智慧社区建设后续运营维护资金不足，一些项目因此无法发挥作用。一些企业虽然投资智慧社区的态度积极，但对市场需求和自身能力评估不够，导致投资效率低。一些社会资本出于商业效益考量而投资智慧社区，如何把握智慧社区建设过程中商业利益和公共治理利益的平衡，将影响到社会资本投入的受欢迎度。如近年由智慧社区建设带来的隐私泄露、网络诈骗、“大数据杀熟”等案件增多，引发舆论热议。

一些智慧社区建设和运维人才短缺。智慧社区建设人才短缺在项目研发、推广、运营管理和服务环节都有体现。企业开发智能社区产品时不了解社区居民需求、不能及时根据居民体验优化设计，服务代理商无法有效营销和推广社区智能产品，都受到人才不足的影响。社区工作人员需要承担大量来自政府下派的工作，投入智慧社区建设和运营的精力有限，导致社区信息设备因缺乏专业人员管理而产生失效或闲置问题。如一些社区网站、应用程序的内容长期得不到更新，电子服务终端成摆设。再者，部分社区居民尤其是老年人不熟悉数字技术，不会使用智慧社区设施。

一些智慧社区统筹协调管理体制机制有待进一步完善。智慧社区建设是智慧城市建设的社区版，推动部门较多，缺乏有力的组织统筹往往容易造成重复建设、自成体系等问题，增加了基层工作人员的数字负担。统筹协调不够使得一些智慧社区建设缺乏系统的发展目标和规划，基础建设、运营管理、业务流程、考核评价等也缺乏规范指引。加之当前地方财政趋紧，基层尤其是区（县）政府对“重要但不紧急”的智慧社区项目推进积极性不高，工程建设、后期维护、人才培训经费预算不足，影响到智慧社区建设的成效。

推进智慧社区建设的着力方向

有效推进我国智慧社区建设，让智慧社区建设服务于高品质社区生活和高效能社区治理，需要强化统筹管理和政策引导。应明确服务社区的目的，健全统筹管理体制，提升数据管理能力，吸引社会资本参与，壮大人才队伍。

强化社区智能化服务功能。搭建社区数字交往空间，为居民提供参与智慧社区规划、建设和管理的渠道，实现社区需求的人工智能监测。以社区综合信息服务平台为依托，整合政府服务热线、综合执法、安全监管、群防群治、仲裁调解等信息系统，推动城管、应急、综治等网格“多网合一”，把群众最需要的服务资源投放到社区。构建集政务服务、公共服务、便民服务、志愿服务于一体的社区综合性服务平台，为居民进行需求画像和服务链接。全面建设智能安全监控和访问控制、车辆和车位引导、水电气暖等远程抄表和监测、烟火识别和消防预警、物业管理和维修、垃圾分类分拣、公共卫生监测预警与分级诊疗、社区居家养老、婴幼儿照护等系统，拓展智能社区应用场景。

提高社区数据采集和共享能力。实施城乡社区综合服务设施智慧化改造工程，更新宽带、光纤、物联网等基础设施，布设社区公共安全视频监控等智能感知设备，普及社区公共服务自助终端机，升级社区计算机、电视电话、电子布告栏等信息设备，提升社区数据采集和传输能力。扩大智慧城市建设试点，推广城市“智慧大脑”设计，接入综治、公安、住建、应急、卫健、民政等政务数据，形成一次数据采集、跨部门互联共享的大数据支撑体系。建立区（县）及以上层级数据向街道、社区开放清单制度，明确向社区开放数据的范围，推动数据“反哺”社区。

扩大和规范社会资本参与。通过政府购买、财政补贴、特许经营、股权合作、税收优惠、以奖代补等政策支持，鼓励社会资本参与智慧社区建设。与银行等金融机构开展公益性信息化项目合作，探索采取“建设—经营—转让”（BOT）、公益创投、资源换服务、成立社区基金会、创办社区社会企业等方式，创新社会化投融资模式。规范政府与企业在智慧社区建设领域的合作框架，制定信息采集的操作指南和伦理规范，明确数据采集与应用权限，保护居民隐私和信息安全。鼓励以街道为单位，组建由开发商、运营商、社区规划师、工程师、公共管理专家、社会工作者和居民代表构成的智慧社区建设咨询委员会，负责协商项目设计和建设，平衡商业与公共利益。

培育和挖掘管理服务人才。增加社会工作、社区规划、社区管理、社区商业、信息技术、大数据等专业方向的招生规模，加大跨专业复合培养力度。通过政府购买服务、订单培养、劳务派遣等方式，引进社区数字人才。鼓励科研院所和企业技术人才为项目规划、运营、管理提供专业指导。对社区工作人员进行网络、信息化、人工智能等方面的知识培训，优化数字化、智慧城市、智慧社区方面的课程设置，提高其操作、维护、管理、运营智慧设施技能。在社区居民中挖掘热心社区服务、了解信息技术的能人，引导其参与智慧社区项目的管理、维护和推广。

健全统筹协调管理体制机制。发挥社会工作部党建引领基层治理作用，建立各级智慧社区建设工作领导小组，聚焦信息共享不畅、重复建设等难题，研究、规划、指导、协调和督查智慧社区建设。制定智慧社区建设规划和实施方案，完善智慧社区建设规范和标准，建立绩效评估指标体系。扩大智慧社区建设试点，明确部门职责分工，探索集成社区智能服务资源的路径。统筹数字化建设资金，将智慧社区建设纳入财政预算，加大智慧城市建设资金向智慧社区倾斜力度。优化项目评审流程，分批开展项目审计和验收，组织居民满意度调查，确保资金使用效益最大化。

（作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究室主任、研究员；国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员黄金、北京大学政府管理学院博士研究生朱博宇对本文亦有贡献）

【注释】

①吴海琳：《探寻我国智慧社区的发展路径》，《中国社会科学报》，2021年第8期。

②赵聚军、王智睿：《超越PPP:智慧社区建设中的政企合作模式及其演进路径》，《城市发展研究》，2023年第8期。

③李国青、李毅：《我国智慧社区建设的困境与出路》，《广州大学学报（社会科学版）》，2015年第12期。

责编/靳佳美编/王梦雅