人大法工委王翔：期货法立法原则及进程_新浪财经

　　12月5日，全国人大常委会法工委经济法室副主任王翔出席第17届中国（深圳）国际期货大会，发表主题演讲《期货法立法原则及进程》。

　　以下为文字实录：

　　王翔：尊敬的方主席、尊敬的艾书记、尊敬的洪会长，各位嘉宾，很高兴也很荣幸能够参加中国（深圳）国际期货大会。

　　我工作的单位是全国人大常委会法制工作委员会，他的主要任务就是为全国人大和全国人大常委会制定法律提供服务。按照工作安排，我有幸参加了期货法，现在叫期货和衍生品法的立法过程。按照大会要求就期货和衍生品法（以下简称期货法）立法的有关情况向大家做个报告，主要报告以下三个问题：

　　一、制定期货法的必要性，或者说为什么要制定期货法

　　本轮期货法的制定工作启动于2013年，到今年已经走过了八个年头。为什么要制定一部资本市场或者期货市场的基本法律，个人感觉主要有三个方面的原因：

　　第一，制定期货法是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。

　　党中央高度重视包括期货市场在内的金融市场发展和金融市场法治建设工作。2017年全国金融工作会议明确提出，要引导期货市场健康发展，加快制定期货法。党的十九届四中全会提出，要加强资本市场基础制度建设，健全具有高度适应性、竞争性、普惠性的现代金融体系，有效防范化解金融风险。党的十九届五中全会强调，要完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平。中央全面深化改革委员会将制定出台期货法列为重大改革任务；中央全面依法治国委员会将制定期货法作为2020年重点工作进行部署。在总结期货市场实践经验的基础上，有必要通过制定期货法，贯彻落实好党中央的决策部署，着力加强法律制度建设，夯实金融体系稳健运行的法治基础。

　　第二，制定期货法是维护国家金融安全、防范化解金融风险的重要保障。期货市场是管理风险的市场，必须做好自身风险防控，坚决守住不发生系统性风险的底线。经过三十年的发展，我国期货市场风险防控体系建设不断加强，在应对2008年金融危机冲击和2020年新冠肺炎疫情突发事件考验中，发挥了积极作用。但随着期货市场改革深化，产品业务不断创新，市场结构趋于复杂，市场规模不断扩大，需要从法律层面保障整套风险防控体系的有效运行。因此，有必要通过制定期货法来进一步完善风险控制制度，健全期货市场的风险识别、风险预防和处置制度体系，依法加强监督管理，加大对违法违规行为的惩处，夯实市场稳定运行的基础，维护国家金融安全。

　　第三，制定期货法是在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化的客观需要。习近平总书记强调，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。我们国家的期货市场起步虽然比较晚，但发展却比较快，2020年的数据显示我国商品期货交易总量连续11年位居全球第一。股值期货、国债期货、股票期权等金融期货及衍生品蓬勃发展。目前期货市场共有70个期货品种、24个期权品种，2020年期货市场总成交额是437万亿元，刚才看到金额已经达到了536万亿元。同时场外衍生品市场也发展很快，按照人民银行提供的数据，2020年银行间市场场外衍生品成交的名义本金金额达到140万亿元。

　　同期货市场发展相适应，期货市场法治建设也得到了长足发展。1999年6月国务院颁布了《期货交易管理暂行条例》，2007年3月国务院废止《暂行条例》，颁布了《期货交易管理条例》，而且在2007年3月的条例中第一次把金融期货纳入监管。2012年10月、2013年7月，国务院两次对《期货交易管理条例》进行了修订，目前已经初步形成了以期货交易管理条例、最高人民法院司法解释为支撑，以部门规章、规范性文件为配套，以期货交易所、期货业协会自律规则为补充的期货市场法规制度体系。但是与期货业和期货市场的迅速发展相比，期货法治化进程相对滞后。这些年来，我国先后制定了中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、证券法、证券投资基金法、保险法、信托法、反洗钱法等一系列金融法律，但期货法迟迟没有出台。现行法规制度体系的层次和效力不高，交易规则和监管标准不统一，期货交易缺少基本的民事法律规范，难以适应期货业和期货市场发展的需要。制定期货法，有利于稳定交易者预期，规范和促进期货市场健康发展，补短板、强弱项，不断完善我国金融法律制度，突出法治在固根本、稳预期、利长远方面的作用，推动期货市场法治化进程，在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化。

　　这是要报告的第一个问题，为什么要制定期货法。

　　二、在期货法立法过程中坚持的原则和注意把握的几个

　　问题

　　在期货法和其它金融立法过程中，从我们的角度来说一直坚持以下几个原则：

　　一是期货法的立法要着眼于服务期货行业市场化、法治化的改革方向。期货法立法和其它金融立法一样，要主动适应实际需要，为期货行业的改革发展提供法律依据和支撑，增强改革的穿透力和时效性，保障改革的有序推进，促进期货市场的稳定健康发展。

　　二是着重防范系统性金融风险，保障金融安全。习近平总书记多次指出，金融安全是国家安全的重要组成部分，要守住不发生系统性金融风险的底线。期货法立法应当以保障金融安全为重点，坚持底线思维，加强相关制度设计。在推进期货业创新发展的同时，注意在制度层面防范化解风险，坚决防止出现系统性风险。同时，随着金融全球化的持续加深，我们也将进一步加强金融法律的域外适用问题研究，切实维护好我们国家的金融安全。

　　三是重点要提高立法质量和效力。行业对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好，管不管用，能不能解决实际问题。越是强调法治，越是要提高立法质量。提高立法质量重点是推进立法的精细化，相关概念要清晰准确，内容要明确具体，更要便于操作执行。

　　同时，在立法过程中注意把握以下几个问题：

　　（一）平衡好改革创新与制度稳定的关系。一方面期货法草案，包括期货法二次审议稿，总结期货市场三十年发展经验，充分吸收期货交易管理条例的核心内容。将实践中运行良好、成熟可行的制度和规定上升为法律，将发展成果固化下来，以稳定市场预期，以保障市场各方的合法权益，以适应现阶段市场发展的特征。另外一方面，草案包括二次审议稿，坚持市场化方向，遵行期货市场运行规律，适应国际期货市场发展趋势，破除期货市场发展的体制机制障碍。在期货品种和期权品种的上市机制（例如核准制改成注册制）、期货公司业务类型、期货行业对外开放方面都作了重大创新，发挥立法的前瞻性和先导性作用，为期货市场改革开放发展预留适度空间。

　　（二）重点规范期货市场，兼顾其他衍生品市场。期货市场和其他衍生品市场的法律性质、基本定位总体相同，二者深度融合，功能互补，紧密相连，共同服务于国民经济。期货市场和其他衍生品市场发展程度不一，期货市场及相关制度已经稳定运行三十多年，监管实践比较丰富。而其他衍生品市场尚处于探索发展阶段，无论是从2003年银监会发布金融机构衍生品的规定，还是2005年人民银行发布银行间市场主协议，到现在只有不到二十年时间。2008年金融危机以后，20国集团峰会达成了加强其他衍生品市场监管的共识。为此，草案及二次审议稿从市场实际出发，统筹考虑两个市场，系统规定期货市场各项制度，兼顾规范其他衍生品市场。从整个章节来看，草案十四章173条，只有一章关于衍生品市场，虽然总则以及法律责任等条款也涉及到衍生品市场，但法的主要内容还是监管期货市场，不是说衍生品市场不重要，主要是因为衍生品市场的发展时间比较短，监管实践、监管经验还不成熟，所以只能做得更原则一些。

　　（三）注重期货法与相关法律之间的协调衔接。期货市场和证券市场，在经营机构、服务机构、监督管理、自律管理以及法律责任等方面存在较多的相通之处。因此，对于新修订的证券法已经确定的制度，在期货法立法过程中予以充分的参考和借鉴，确保两部法律在同类事项上的处理保持一致。但期货市场和证券市场毕竟有所不同，在具体制度设计方面也做了一些区分。例如在证券法中引入了集体诉讼，或者最高人民法院现在讲的特别代表人诉讼，这是根据证券市场违法行为的特点做出的，期货市场这种诉讼的实践需要没有像证券市场那么紧迫，所以二审稿时把集体诉讼或者特别代表人诉讼制度删除了。在证券市场，会计师事务所、律师事务所等服务机构在资本市场发挥了“看门人”的作用，作用很明显，作用也很大，证券法里对他们的作用、责任做了大篇幅的规定。但在期货市场，对于期货服务机构，特别是会计师事务所、律师事务所等中介机构发挥的作用不像在证券市场那么大，由此在法律规范上做了一些简化或者区别。

　　另外草案充分考虑期货市场的特殊性，借鉴国际实践经验确定了一些特殊的制度安排，与民法典、企业破产法等法律进行协调衔接，以保障期货交易安全、便捷市场稳定发展。考虑到“期货”这个概念是舶来品，很多经验是从国外引进来，特别是期货法里的很多概念，在法律上的定义用了英国法、美国法的概念，比如转让式履约、让与担保。这些概念如何在中国法里与中国的民法典，与中国的法律制度衔接？也是期货法立法过程中需要处理的问题。像转让式履约，这是期货衍生品市场里很大的基本制度，但这个制度是英国法的概念，在中国法里没有对应的概念，所以我们只用了一个，就是其他形式的履约担保，或者叫其他形式的履约保障，就拿这个概念涵盖了所有的转让式履约也好，让与担保也好，因为在中国法里把这些概念直接引进来确实需要一些制度的衔接。

　　三、《期货法》立法进展情况和主要的修改内容

　　刚才提到本轮期货法实际是2013年启动的，与那一轮的证券法修订一起启动，证券法于2019年12月修订通过。按照十三届全国人大常委会的立法规划，全国人大财政经济委员会在全面总结期货市场实践发展和监管经验的基础上，深入开展立法调研，广泛听取各方意见，起草形成了《中华人民共和国期货法（草案）》，并于2021年4月提请十三届全国人大常委会第二十八次会议进行初次审议。草案共有十四章173条，重点围绕期货交易结算与交割的基本制度、期货交易者保护制度、期货经营机构和期货服务机构的监管、期货交易场所和期货结算机构的运行、期货业协会、期货市场监督管理、法律责任等做了规定。正像前面所说的，除了总则，和第二章期货交易、第三章衍生品交易以外，其他章节主要对期货市场和期货行业监管做了一些规定。

　　初次审议以后，按照立法程序，将草案印发各省、自治区、直辖市、全国人大基层立法联系点和中央有关部门以及部分高等院校、研究机构征求意见，在中国人大网全文公布草案征求社会公众意见。宪法和法律委员会、财政经济委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取部分全国人大代表、中央有关部门、行业协会、市场机构和专家学者对草案的意见；并就草案有关问题与相关部门交换意见，共同研究。我们还到上海、北京、河南进行调研，了解期货和衍生品市场的有关情况，听取交易所、经营机构等各方面意见；我们专门委托中国期货业协会召开座谈会，听取部分实体企业和专家机构的意见。宪法和法律委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议，形成了《期货和衍生品法》二次审议稿，并于2021年10月提请十三届全国人大常委会第三十一次会议进行审议。

　　同草案相比，二次审议稿主要做了以下几个方面的修改：

　　第一，考虑到这部法既规范期货交易，也规范衍生品交易，仅叫“期货法”，名称与内容不尽相符，所以将本法名称修改为“期货和衍生品法”。需要说明的是，从性质上来说，期货也是衍生品，因此这里的衍生品应该讲的是期货以外的其他衍生品。但在立法技术上做了处理，通过增加对期货交易、衍生品交易的定义，明确“本法所称衍生品交易，是指期货交易以外的，以非标准化的期权合约、互换合约、远期合约及其组合为交易标的的交易活动”。也就是说，从性质上来讲期货和衍生品是不太好并列的，但从法律概念上来说，通过法律概念的定义，实际上把期货和衍生品在法律上做了区分，本法讲的衍生品实际上就是期货以外的，或者是期货交易以外的其他衍生品。

　　第二，进一步完善了期货和衍生品监管体制的相关规定。在强调国务院期货监督管理机构依法对全国期货市场进行集中统一监督管理的基础上，明确“国务院对利率、汇率期货的监督管理另有规定的，适用其规定”。同时按照衍生品市场交易监管现状，明确衍生品市场由国务院期货监督管理机构或者国务院授权的部门按照职责分工实行监督管理。

　　第三，理顺期货交易和衍生品交易的篇章，将原来草案的第二章、第三章合并为“期货交易和衍生品交易”一章，分为三节：第一节将主要适用于期货交易和衍生品交易的一般规则，提炼为“一般规定”，期货交易和衍生品交易都要遵守；第二节为“期货交易”，专门对期货交易特有的规则作出规定；第三节为“衍生品交易”，对衍生品交易特有的规则作出规定，并授权国务院制定一些具体的监督管理办法。

　　二次审议稿主要章节还是聚焦期货交易，兼顾衍生品交易，这是由当前的市场实际和监管实践决定的，具有一些阶段性的特点。但我们觉得这个阶段性的特点反映在立法上还是有很大的进步性，特别是对于衍生品交易来说具有很大的进步性：一是这部法明确将衍生品交易纳入了法律的调整范围。从实践中来说，对于衍生品交易监管，在国务院层面，在行政法规体系的规定中，主要是一些部门规章进行规范。2007年的《期货交易管理条例》虽然把金融期货纳入监管范围，但对各金融监管部门监管的场外衍生品交易并没有放在《期货交易管理条例》的管理范围之内。这次把衍生品交易纳入法律范围，明确了调整对象和监管机构，我们觉得对衍生品交易监管来说是很大的一个进步。二是在这部法里明确了衍生品交易和期货交易共同适应的一般规定，当然还需要再进行斟酌，例如要遵循自愿、有偿、诚实信用原则；例如期货交易和衍生品交易都不得操控市场，不得进行内幕交易，不得编造传播虚假信息或者误导信息等。我们觉得这些规则，无论是期货市场还是衍生品市场都是要共同适用的。三是规定了一些具体的监管部门。明确组织开展衍生品交易的场所，应当经相关监管部门审批，业务规则向相关监管部门备案，采用的主协议等合同范本也要向相关监督管理部门备案。四是对衍生品交易中的具体制度，例如单一协议制度、履约保障、终止净额结算、交易报告库等做了一些原则规定。

　　通过以上规定，确立了衍生品交易监管的基本法律制度框架。同时授权国务院依照本法的基本原则制定对衍生品交易相关活动进行规范和监督管理的具体办法。

　　第四，按照“放管服”改革要求，取消期货服务机构向国务院期货监督管理机构和国务院有关主管部门“双重备案”的要求，以减轻企业负担。同时，明确取消除信息技术服务机构之外的其他期货服务机构从事期货服务业务的备案管理措施，要求信息技术服务机构从事期货服务业务仍然要进行备案管理。

　　第五，为进一步强化国务院期货监督管理机构加强风险防控，防范化解系统性风险的责任，增加了一些规定：国务院期货监督管理机构依法对期货市场实行监督管理，防范系统性风险；国务院期货监督管理机构应当建立健全期货市场监测监控制度，通过专门机构加强保证金安全存管监控。

　　同时，二次审议稿还对期货交易、期货交易场所、结算机构、法律责任等内容做了一些完善。

　　期货市场和衍生品市场都属于小众市场，投资者参与门槛高，交易标的比较抽象，风险波动大，专业性、技术性都很强。做好期货法立法工作，离不开期货和衍生品市场各方积极参与。在期货法草案起草和审议修改的过程中，期货和衍生品市场相关机构提供了大力支持帮助，积极参加意见征求，积极参加立法机关召开的座谈会和调研活动，认真准备意见，帮助我们更好地认识期货和衍生品市场，更好地理解期货和衍生品市场管理风险、支持实体经济发展的重要作用，更好地将实践中成熟的交易规则和监管规则总结提炼上升为法律制度。同时，需要特别提出的是，相关机构在提出意见时，除了反映行业诉求外，更多的是从市场的整体稳定健康发展、市场基本制度规则的完善，从推进期货和衍生品市场市场化、法治化、国际化，从推进治理体系和治理能力现代化等方面提出意见，不局限于“小利益”，更多地考虑“大问题”，使我们大有启发，也让我们深受感动。对此，也借此机会向积极参与期货法立法工作的期货业协会、各市场机构表示衷心的感谢，致以诚挚的敬意。

　　按照立法程序，一部新法律的制定一般要经过全国人大常委会三次审议通过，目前期货和衍生品法已经经过了常委会的二次审议，我们下一步将根据常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见，继续对草案进行修改完善，适时提请全国人大常委会会议进行第三次审议并争取通过。希望市场的各位同仁继续关注期货和衍生品法的制定，继续提出宝贵意见，帮助我们把这部法律制定好，为期货和衍生品市场健康发展提供有利保障，保证期货和衍生品市场在法治轨道上行稳致远，谢谢大家！