贾康：如何释放经济增长过程中我国土地制度的潜力|中国_新浪财经

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来源：新供给经济学论坛

我围绕会议主题简要勾画一下自己的认识思路，是从理论框架和现实考察框架这两个层次谈基本认识。

这一问题的理论的框架上，我觉得比较简明：我们都知道土地和劳动在过去古典经济学家和马克思那里，都肯定为财富的父与母，其实如果把这个理论框架扩展起来，应该说到现在的“全要素生产率”眼界之下是所有的供给侧要素、多项要素组合在一起，形成财富的来源，而这里面土地是不可或缺的，因为我们人类所有的经济活动都是在土地（地皮）之上这个物理空间里进行，自然资源的开发，都是在利用土地名义之下做国土开发取得。那么在实际生活中间，按照我们可以在理论框架上总结的新供给经济学的基本认识，就是资源配置优化必须有供给侧要素的优化组合所需要的流动机制——要素不流动是无法实现优化组合的。实际生活中间土地是一种不动产，实际的土地要素流动，指的是土地使用权的流动，这个使用权的流动在中国明确要搞社会主义市场经济之后，它一定要解决怎么样市场化流动从而提高配置效率的问题。这就是我觉得作为形成对策思路的大前提所应该简要勾画的理论上的认识。

那么第二个层面，要展开说一下结合中国的国情现实，考察我们土地要素的市场化流动碰到了什么问题？一开始铁军讲我们讨论这个主题的时候，第一层意思就是我国是一个二元结构——我觉得这就是中国国情最基本的制约：我国历史地形成了城乡二元分治格局，这个二元分治格局之下，土地制度都称为公有制，但一个叫做国有，一个叫做集体所有，而且边界还在调整——国家通过征地等等，可以把集体的变成国有的。

总体的发展过程，是因为建成区需要不断扩大，城镇与工矿区的地皮要越用越多，城乡结合部和新区便要不断征地，这就是最基本的表现特征，而十分需要合理的制度安排。那么和这个过程相伴随的中国的工业化、城镇化、市场化、国际化、信息化合在一起，首先应该肯定我国土地要素和它的制度安排的优化所可能提供的潜力、贡献空间，是相当可观的。我的基本认识是，中国现在的工业化并不像有的学者所说走到了后期，中国工业化总体来说是从中期或者中后期向后期的转变过程——这个认识跟中央所肯定的中国仍然是个世界上最大的发展中经济体，是逻辑一致的，也是可以被城镇化的实际水平所印证的：如果真的到了工业化后期，我们城镇化的高速发展阶段应该基本完成，实际上现在中国的真实城镇化水平不是那个常住人口城镇化率的60%出头，要更多注意前面那个不加水分的户籍人口的城镇化率才44%出头（当然，这两个指标可以中和一下），中和一下充其量认识中国的真实城镇化水平，也就是50%左右。那么按照一般的国际经验，城镇化伴随着工业化继续发展过程要完成它的高速发展阶段，还有20个点左右的空间，一年上一个点，还要走20年。这个过程中间要有一轮一轮的建成区扩大，一轮一轮的基础设施建设和升级，一轮一轮的产业结构调整互动和升级，一轮一轮的人力资本培育，这就是中国整个发展过程中间城镇化所标志的所谓“引擎和动力源”，是中国整个发展过程中我们所说的回旋余地、韧性、可观的潜力发挥空间在客观性上的这样一个动态图景。

但是我们碰到的基本问题，是整个中国要走市场经济之路，要建设统一市场，却被早已经形成的中国独特的二元分治格局制约住了——土地要素流动现在面临的不是一个统一市场，在城乡一体化的新型城镇化这方面，合乎逻辑地所要求的要素市场如何打通，成为一个改革的攻坚克难问题。

实际观察，在中国的城镇中心区域扩张过程中，首先有一个怎样才能保证基本农田这个“红线”之上的基本托底规模的问题(是18亿亩还是多少亿亩，只是一个技术性指标，定性的认识就是必须要有这么一个保证“饭碗端在自己手里”的基本农田存在，不能让它逐步减少面积），怎样使之得到保障？城乡结合部必然要往外扩展，一般还都是要占熟田好田，那么怎样才可以在这个问题上克服现在二元分治格局之下的现实矛盾和挑战？我认为特别应该看重的，就是先模拟市场、对接市场——重视所谓“占补平衡”之下的重庆“地票制度”的启发。达到基本农田占补平衡，如想让政府以行政性手段去处理，这个系统化的过程是做不好的，既无充分的动力机制，又会出现扭曲与纰漏的防不胜防。所以要借鉴市场机制，总结重庆地票制度的经验，把其中的经济利益和土地合理利用开发潜力、全民共享改革开放成果融为一体，使远离城乡结合部的农民通过农田重整（小田变大田利用田埂、宅基地集约使用后一部分复垦）也参与土地开发、占补平衡前提之下共享改革开放成果的过程，同时又能够为城镇化提供土地要素的有效供给，在满足基本农田保持总体规模的条件下，保持整个国家中农业作为国民经济基础的那个支撑力。这个城乡结合部供地时以地票制度对接的农田占补平衡，重庆那套经验的细节今天没有时间展开说，但它有很多技术上的要领可圈可点，比如复垦的农地要经过专门的考评以后分五档，实际上不是简单的面积概念，而是产出当量的概念，再进入市场交易；地票收入在农民和农村集体间怎么样分割，重庆也有自己的一些具体规定。这些虽不可能一刀切地在全国其他地方一成不变去套用，但是非常有启示意义。这样一种对接市场的机制至少是过渡性选择，至少给我们提供了这样一个以土地有效供给对应社会主义市场经济建设、发展统一市场的非常值得看重的过渡路径。很遗憾的是，做了这么多年，几次听说有希望使地票制度试点扩围，但始终还是出不来，其他一些地方是偷偷摸摸在学。

如以对接市场的这样一种占补平衡之后的土地开发切入，那我觉得保障基本农田规模和城镇化用地之间的矛盾障碍就可以在很大程度上以“调动潜力”方式得到扫除，整个统一市场上借鉴重庆和其他地方的土地收储制度，来按照铁军前面说到已经明确的“规划先行、多规合一”来对接供地和市场机制运行，合理地在统一规划之下去推进城镇化和工业化的进程，我们的经验会越来越丰富，可以做得越来越顺。使农村土地开发及土地要素运行对接市场，促使结构优化，而中心区、建成区不断扩大，整个农业基本农田又能得到保证，农村其他的发展都在统一规划之下统筹兼顾，这就是我们的前景。

这方面一个最核心的难点问题，就是农村集体土地所有制这个制度到底怎么处理？虽然文件始终是说坚持不变，但我个人有一个非常鲜明的观点：我认为从长远来看，集体所有制这样一个所谓公有制的土地制度，它内在的悖论无法解决，这条路是越走越窄的：“集体”这一群人，边界在不断变化，这里面一人一票的决策机制没法贯彻，跟市场对接的产权清晰没法落实——比如一个自然村里的女孩子嫁出去以后她带不走地皮，外边嫁进来的媳妇也拿不到地皮，人口的变化引起的土地配置、权益结构合理化等等所有这些问题，都在实际生活中间难以合理解决。所以，我特别看重的就是深圳模式的启示：深圳利用它特区的优势，在具有特定立法权的情况之下，已经在若干年前明确地把所有的深圳土地，规定为国家终极所有权这个单一的形式。所以，深圳已经没有集体土地所有制了，它剩下的问题就是“原住民”的利益怎么样处理——深圳是通过政府和社区、社区和原住民所谓“两层谈判”的机制，化解矛盾逐一形成解决方案，逐渐扩大覆盖面，每一社区的谈判形成解决框架方案以后，分步去把利益兑现到位，那就有望在以后一劳永逸形成一个国有土地终极所有权之上的土地使用权流转平台。我认为这个启示是调动中国土地制度巨大潜力非常重要、很值得总结的宝贵的初步经验。目前在别的地方，当然还不一定能简单套用深圳经验，但是我想来想去，中国城乡一体化发展创新中间的中长期出路，深圳其实已经给了我们一个终结“二元化格局”很好的启示与方向引领。

当然，与此相配套的所有改革问题，都得做更多、更广泛和深入细致的讨论，但从大道理上说，土地最终的所有权是国有的，而使用权是和最终所有权是可以分离的，这完全符合所有国际上的市场经济发展经验。土地使用权作为要素流动进入一个一元化的大平台，没有二元分治格局的制约，很多的土地开发、利用的潜力，就自然会调动出来。

这方面有些“两栖过渡”的方式是可以的，重庆经验是说并不要求农民进城以后简单地“以宅基地换城市社保”，可以让他们保留着老家原来的那些“既得利益”，以后要素流动起来以后，自然而然怎样提高效率这个问题会随着流动机制而得到解决，宅基地以后也应会进入这个使用权流动的市场优化其配置。

对这方面的“土地财政”问题，应该全面看待：如果从市场经济的国际经验来看，“靠山吃山，靠水吃水”是地方政府当然的选择，关键是怎么让它们在“靠山吃山，靠水吃水”地利用自己辖区土地开发来取得财政收入方面，形成一个跟政府职能合理化内洽、可持续的机制。那么这方面重要的基本改革方向，早已有国际经验的启示：现代化社会的现代土地制度，和现代税收制度结合在一起，在土地开发以后形成的不动产（包括住房）的持有环节上，要有税收，这样地方政府每一个年度都可相对稳定、大宗地取得这种财产税，而当它越是意识到这是它财源建设的支柱，就越有内在动力优化本地的投资环境、优化本地的公共服务，以促使财产税税基继续雄厚起来。这样一来，我们所说的市场改革中所必须的政府职能转变，就跟这样一个地方财源建设动力和约束机制内洽了。中国的问题，就是在这方面说了多年，中央要求加快房地产税立法，但迟迟不能够落于实践，现在已逐步退到了“稳步”以后的“稳妥”，连“步”字都不提了——步骤似乎都先不考虑了。这些事情，正体现着中国配套改革在深水区的难度。

在“土地财政”概念之下的基本认识，应肯定广义的土地财政概念是中性的。中国现实中发生的土地财政偏颇，短期行为特别明显，是因为“单打一”地靠土地批租形成土地财政收入主要来源，它的不可持续性是非常明显的。土地财政如果能在配套改革中得到加入财产税（房地产税）的改造的话，那么土地的金融问题当然也就顺理成章地可按照现代金融制度，以及按照现代金融制度和现代财政制度的呼应匹配，来丰富发展它所要求的直接金融、间接金融、商业金融、政策金融的合理协调，形成一个配套的体系来支持土地要素潜力充分解放、可持续发展。

这里面很多的细节问题今天不能展开。借这个机会在基本认识框架和思路上向大家请教，简单汇报一下自己基本的认识，请各位批评指正！

文章来源：贾康学术平台

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