「好书推荐」郑新立：读《变革的逻辑——制度决定发展的经济学原理》阐释制度决定发展的规律

郑新立：读《变革的逻辑——制度决定发展的经济学原理》阐释制度决定发展的规律

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制度可以决定发展，制度也可以决定不发展，关键看选择什么样的制度。我国改革开放后40多年的发展成就超过了以往任何时代，再次证明制度对发展具有决定性作用。但不可否认的是，我国当前的经济体制并非完美无缺，也有一些制度对发展起着阻碍作用。那么如何对经济制度的利弊作出判断？如何构建有利于发展的制度？回答这些问题可以从实际出发一事一议进行研究判断，也可以从理论出发，运用制度演进规律对制度的利弊进行推演、判断。前者是我们工作中常用的方法，后者则做的不尽如人意，这也在某种程度上折射出经济学对制度演进规律研究的不足。制度经济学虽然已有科斯、诺斯、威廉姆森相继获得诺贝尔奖，但这一学科对中国改革和转型国家的制度变革指导作用有限。由范必同志所著、人民出版社出版的《变革的逻辑——制度决定发展的经济学原理》一书，从交易费用视角回答制度怎样决定发展、制度演进遵循怎样的规律，以及如何选择对发展有利的制度等问题。应当说，这本书的出版为停滞已久的经济学制度理论开辟了新的空间。

一、交易费用决定制度演进

制度经济学先后经历了旧制度学派、新制度学派和新制度经济学派。19世纪末20世纪初诞生的旧制度学派最早将经济制度作为研究对象，认为经济社会发展源于同经济生活有关的各种制度，同时发展又受到制度的制约。1937年科斯发表《企业的性质》标志着新制度经济学的诞生。他提出的交易费用理论，发现了企业与市场的替代关系。之后新制度经济学形成了产权理论、合约（契约）理论和交易费用理论三大理论工具。新制度经济学认为，降低交易费用是制度改革的核心目标，要围绕降低交易费用设计、调整产权和合约。虽然交易费用一直是新制度经济学理论的核心，但学者们对其内涵和外延分歧颇大，也一直没有解决交易费用的测度问题。在《变革的逻辑》这本书中，分析了制度经济学的局限性，利用交易费用和交易模块工具构建了新的制度分析框架，提出用时间度量交易费用、用交易费用阐释制度演进的观点。

在讨论交易费用时，作者拓宽了制度经济学对“交易”研究的范围。以往制度经济学所说的交易是指基于财产所有权衍生出来的各种物质和服务上的权利交易。作者认为，交易的实质是权利的让渡，政府行政行为产生的权利同产权一样可以让渡，也可以作为交易的对象。比如，政府授予某企业特许经营权，是政府通过行政行为将派生的权利让渡给了企业。这一过程便构成了政府与企业的权利交易。

对经济学而言，各种理论要在一定的假设条件下才能成立，对假设条件的突破往往会带来新的理论突破。新古典经济学对企业作出“完全理性”的同质性假设，科斯突破了这一假设。新制度经济学认为国家是最主要的制度提供者，他们眼中的国家与新古典经济学眼中的企业一样，具有同质化的特征。比如，国家可以制定制度、界定和保护产权、协调不同利益集团关系，等等。作者突破新制度经济学对国家的同质性假设，指出行政、立法、司法、国防等不同的国家机关所产生的权利是不同的。书中对国家这一制度提供者进行了解构，重点对国家中政府管理经济活动的行政行为进行了研究。

新制度经济学家在分析简单的经济活动时，可以用货币衡量交易费用。但是很多因制度产生的交易费用无法用货币衡量，实践中用到交易费用概念时不得不以定性描述为主。作者提出，以时间测度交易费用，时间与货币共同构成测度交易费用的标准。时间具有客观性，是最伟大、公正的裁判。使用劳动、利息、效率等指标度量经济活动时都离不开时间的参与。如果说全社会存在一个总劳动时间，那么其中包括了交易费用时间。总劳动时间中用于交易费用的时间越少，用于创造财富的时间就越多。虽然以往的经济学理论从未用时间衡量交易费用，但在各个国家的政府治理中、在企业的经营活动中，都不约而同地、自发地将节约时间作为努力方向。

一旦开始用时间度量交易费用，对经济制度的研究就会变得豁然开朗。比如，中国学者经常讨论改革是突变好、还是渐变好？或者说是理性构建好、还是自发演进好？如果用时间来度量交易费用，就可以比较容易地判断出哪一种制度变迁更有利于发展。拿包产到户来说，1980年中央正式决定进行包产到户改革，可以看作是一次制度的理性构建。在此之前，很多地方已经偷偷进行了包产到户的尝试。如果中央迟迟不作改革决定，任由包产到户在各地自发演进，这一制度得到全面推广必定旷日持久。由中央决定进行的制度构建则节约了交易费用，在短时间内解决了中国人的吃饭问题。其它领域的改革也可作类似推演。

作者以交易费用为工具，总结了制度演进的特征和规律，包括路径依赖、效率递减、制度异化。具体来说，对现有制度的“打补丁”是一种节约交易费用的方式，这导致制度变迁中普遍存在路径依赖。一项制度建立后便面临不断的边际调整，这会带来交易费用的刚性增加，引起制度效率递减。随着交易费用的累计，与制度目标偏差增大，制度往往会背离其建立时的初衷，出现制度异化。

讨论制度演进与发展的关系，就要对每时每刻都在发生的、不计其数的权利交易进行分析。面对如此复杂的制度，作者提出了交易模块分析方法，将每一次权利交易设定为一个模块，它包括三个组件：权利、契约、费用。所有的交易主体通过交易模块完成彼此的交易。研究制度对发展的影响主要讨论四种权利交易，即政府与企业的交易、政府与市场的交易、政府与政府的交易、以及企业与市场的交易。新制度经济学只分析了企业与市场的交易，与政府有关的权利交易一直是一个空白，这在本书中得到了弥补。

二、为什么选择市场经济

作者在完成理论构建后，从交易费用视角、运用交易模块分析了为什么我国在改革开放中选择了市场经济体制。作者认为，不同经济体制的竞争本质上是交易费用的竞争。我国改革起步于高交易费用的计划经济体制，书中模拟了计划经济下两个企业完成一次交易的流程。计划部门要收集产品需求的品种、数量和企业生产能力的数据，按照“两下一上”或“两下两上”的程序，在全国范围内进行供需平衡，定好计划后再安排生产。制定实施计划的每一个上报、下达环节都可以看作一个交易模块，是企业与政府、或政府与政府间的权利交易，每次交易都会产生交易费用。对全国人力、物力、财力的供给和需求进行平衡意味着经过无数次的权利交易并累计起较高的交易费用。上世纪80年代，全国计划会议往往要开一、两个月来制定和平衡计划。在市场经济条件下，企业与企业之间可以直接交易，省掉了企业与政府、政府与政府间的交易费用。我国的计划经济体制与前苏联不同，始终没有实现对经济活动的全覆盖。改革开放初在计划经济薄弱的地方，避开国家计划的市场交易不断增长，计划的范围不断收缩，于是形成了计划与市场并存竞争的双重体制。随着1992年党的十四大召开，我国确立了社会主义市场经济体制改革目标，这意味着低交易费用的市场经济体制胜出，高交易费用的计划经济体制被淘汰。

作者又运用交易费用分析框架解释了，我国如何在生产关系的三个方面解开了与社会制度的绑定，进行了经济制度的重构。一是在资源配置上，解开了计划经济与社会制度的绑定，建立社会主义市场经济体制；二是在所有制上，解开了公有制与社会制度的绑定，建立以公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本经济制度；三是在分配上，解开了按劳分配与社会制度的绑定，建立劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度。在解开“三个绑定”过程中，市场和非公有制经济恢复了交易主体地位，形成了减少交易费用的激励机制。社会总交易规模大幅增长，平均交易费用降低，低交易费用的经济活动大量出现，从而使我国经济活力出现明显增强，形成制度红利。作者认为，这可以说是我国改革开放经济快速发展的“秘密”所在。

三、好的制度何以阻碍发展

改革开放后，我国对几乎所有经济领域进行了改革。作者观察到，很多改革后的经济体制在最开始促进经济发展，但后来却阻碍了经济发展，作者将其概括为约束蔓延现象。其原因在于，政府一旦对某一领域进行规制，就会产生可供交易的权利，政府在与市场、企业、政府进行权利交易时就会产生交易费用。在路径依赖规律的作用下，新制度不断效率递减，交易费用不断累计，造成制度的异化。书中描述了两种约束蔓延现象。

一是沿产业链出现的“由点及线”的约束蔓延。现代经济生活中的矛盾大都可以归结到某一产业链上某一环节，尤其是供求矛盾，问题表现在产业链的某一交易环节，原因则往往来自上下游的多个环节。政府对经济活动的规制容易沿产业链从一个环节蔓延到上下游的其它环节，从“点约束”（对某一环节的干预）走向“链约束”（全产业链干预）。比如，“煤—电”产业链主要由电煤、运力、电力三个环节组成。对发电量和电价的管制造成“电荒”；为解决电力供求矛盾和雾霾问题，政府又对电煤生产和销售进行干预，下达产能和价格指标；再后来发展到对需求进行干预，实行煤炭产能管控和有序用电。能源供求矛盾从供给约束、供需紧平衡发展为供给和需求双约束，以致出现需求收缩、供给冲击、预期减弱。在房地产、油气，甚至一些消费品产业链中，从解决局部供求矛盾肇始，逐步在产业链上下游采取越来越多的政府定价、调控产能、抑制消费等行政措施。如为解决交通拥堵问题，实行汽车限购政策；为抑制房价上涨，采取住房限购政策，最终影响到汽车工业和建筑业的持续健康发展。把长期目标短期化，持久战打成攻坚战，导致交易费用不断累积，对全产业链的发展形成制约，成为近几年经济下行压力不断加大的重要原因。

二是某些监管措施最初只是规制特定市场主体，为追求监管力度或效率，规制对象扩展到更多的甚至是所有的市场主体，出现“由点及面”的约束蔓延。以信用监管为例，最初只是为解决司法执行难而采取的惩戒措施。但在信用体系建设中，各部门开始自行建立失信名单，失信惩戒的范围和主体几乎涵盖了所有行政处罚对象，以及违反各部门相关规定的个人和企业，极大地增加了企业和个人创业、营商的交易费用。“由点及面”的约束蔓延在各种产能控制、市场监管、行政许可等行政活动中普遍存在。

书中选取对经济增长有较大影响的固定资产投资、建设项目用地、能源和营商环境领域，分析了交易费用变化对发展的影响。作者回顾了我国投资项目审批制度改革的历程，描述了历次改革使审批造成的交易费用由高到低、又逐步升高的轨迹。我国目前投资对经济拉动作用减弱，并非投资的乘数效应失灵，而是由于审批环节带来的交易费用拉长了项目建设周期。加强耕地保护、节约集约用地是必要的，但是在具体做法上，过于复杂的土地管理制度导致投资者获取建设用地的交易费用过高，形成土地的供给约束。我国能源从初级产品、中间产品到最终用户，需要受到产权制度、产业政策、行业管理制度、所有制、流通、财税、监管等多方面的规制，过高的交易费用造成了能源的供给约束和需求约束。市场主体的营商活动在开设、经营、纳税、执行合约及关闭等环节要满足政府的合规要求。经过近几年的放管服改革，营商环境有所改善，特别是企业开办时间缩短，行政许可事项减少，节约了交易费用。但从全生命周期看，降低的这些交易费用在其它环节又反弹了回来。这些分析从一定程度上可以解释近年来我国经济增速持续回落背后的体制原因。

四、以低交易费用重塑改革路径

作者在构建新的制度分析框架的基础上，对我国怎样构建有利于发展的经济体制进行了思考。因制度而产生的过高交易费用，其本质是让市场和企业将时间用在无意义的事上，阻碍了他们做有意义的事。为了降低制度交易费用，作者主张，调整交易权利和交易规则应当遵循合理与必要原则、比例原则和最小损害原则。即没有充分的合理性和必要性不设定交易权利和交易规则；交易主体付出的交易费用应当与获得的收益相适应；在有多种方案可供选择时，改革者应当选择造成交易主体时间和资金损失最小的方案，也就是交易费用最低的方案。

面对当下一些地方和部门言必称改革、以改革为名行扩权之实的情况，作者提出，要审慎构建新制度。现在国家对各经济领域基本都建立了规制，完全靠来自基层智慧创造全新制度的空间已经很小。大量的行政机关制定和调整交易规则会带来交易费用的增加，各个行政机关交易规则的叠加会累计巨大交易费用影响经济的发展。

作者对制度构建者、运营者和监督者进行了区分，并主张这三者相互独立、相互制约。在我国，涉及全国的制度构建者是党中央、国务院，部门和地方行政机关是制度运营者。在实践中，制度运营者不经制度构建者批准，自行增设行政权力、调整交易规则的现象十分普遍。今后改革应由相应决策主体构建新制度、调整现有制度，防止制度运营者越位自行其是。制度构建者在完成构建后，还需要有监督者对运营者进行有效监控，防止自行对制度进行不必要的调整，从而管住政府通过行政权力增加交易费用的行政行为。

长期以来，我国的政策研究主要着眼于解决改革和发展中的具体问题。很多研究者对实际问题提出解决方案时，往往会提出扩大政府职能、增设监管事项的政策建议，忽视了这样做会对经济活动增加的制度交易费用。范必同志在《变革的逻辑》中，在制度与发展关系的原理上提出了一些原创性的观点，并结合实际进行了验证分析，这是难能可贵的。在党的领导下，我国在制度的理性构建上有着巨大的优势，但利用不好也会走向反面。制度构建者应当保持改革的自觉，善于发现和运用制度演进的规律，并将这些规律运用在制度的构建和边际调整之中。

【郑新立：中央政策研究室原副主任】