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推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，是党中央着眼于我国高质量发展大局作出的重大决策。2024年2月，中央财经委员会第四次会议提出，要推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，鼓励汽车、家电等传统消费品以旧换新，推动耐用消费品以旧换新。3月国务院常务会议召开，审议通过《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》等。回看以往，我国设备更新、消费品以旧换新效果如何？本轮行动聚焦哪些方向？对经济会产生多大影响？本篇报告对此进行研究。
风险提示：政策不及预期。
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设备更新：方向与效果
2023年12月，中央经济工作会议提出，“着力扩大国内需求”，“要以提高技术、能耗、排放等标准为牵引，推动大规模设备更新和消费品以旧换新”。2024年2月，中央财经委员会第四次会议强调，要推动各类“生产设备、服务设备更新和技术改造”。
在随后的3月，国务院常务会议审议通过《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，进一步指出“坚持市场为主、政府引导，坚持鼓励先进、淘汰落后，坚持标准引领、有序提升”，“加大财税、金融等政策支持”，“推动先进产能比重持续提升，高质量耐用消费品更多进入居民生活”，推进“重点行业设备、建筑和市政基础设施领域设备、交通运输设备和老旧农业机械、教育医疗设备等”更新改造。
对于重点行业设备，我们认为可以参考前期的相关文件。2023年2月，国家发改委等9部门联合印发《关于统筹节能降碳和回收利用加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》，首批聚焦锅炉、电机、电力变压器、制冷、照明、家用电器等6类产品设备。2024年1月，国家发改委等部门发布《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024年版）》，支撑重点领域节能改造。该目录在2022年已明确能效水平的20种产品设备基础上，增加工业锅炉、数据中心、服务器、充电桩、通信基站、光伏组件等23种产品设备或设施，基本实现重点用能产品设备全覆盖。
总结来看，本轮大规模设备更新聚焦方向可能在于三方面：第一，与提高技术、降低能耗、减少排放相关。这主要包括锅炉、电机、充电桩、通信基站等能耗较高的设备。第二，与基建投资相关。比如，建筑和市政基础设施领域设备、交通运输设备等。第三，与改善民生相关。比如，教育医疗设备等。
决策层提出，推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，是党中央着眼于我国高质量发展大局作出的重大决策。我们认为，整体来说，这一决策能够带动我国高质量发展、高品质生活、高效能治理。从长期看，一方面，通过先进产能比重持续提升，加快产业升级。另一方面，通过节能减排降碳，推动完成“十四五”能耗强度下降约束性指标。从短期看，这一决策有利于消费和投资之间形成良性循环，通过扩投资、促消费来提振内需、改善民生。
回顾以往，我国设备更新行动并非首次实施。我们认为，以往外生政策驱动企业设备更新的相关案例有三条线索：一是，面对金融危机，2009年我国制定并实施十大重点产业调整振兴规划，鼓励企业加快技术改造。二是，2016年供给侧改革阶段，决策层明确提出“支持企业技术改造和设备更新”。三是，2022年9月，央行创设“设备更新改造专项再贷款”，投放成效初显。
振兴重点产业，推行技术改造。2009年，我国实施十大重点产业调整振兴规划，鼓励企业加快技术改造，支持钢铁、有色金属、石化、轻工、纺织等行业加快研发共性关键技术，调整产品结构。当年，中央财政安排200亿元技改专项资金支持4441个技改项目，下大力气抑制部分行业产能过剩和重复建设。同时，随着4万亿投资计划的实施，基建、地产投资增速回升，需求回暖使得企业产能利用率见底回升，投资随之增加。
供给侧去产能后，企业重启技术改造。2015年12月，中央经济工作会议明确“三去一降一补”任务，并且“去产能”被放在首位。同时，会议提出，“扩大有效供给”，“要支持企业技术改造和设备更新，降低企业债务负担，创新金融支持方式，提高企业技术改造投资能力”。
关于技术改造的方向和资金来源，2015年《中国制造2025》中指出，明确支持战略性重大项目和高端装备实施技术改造的政策方向，稳定中央技术改造引导资金规模，通过贴息等方式，建立支持企业技术改造的长效机制。一方面，传统制造业绿色改造，主要涉及钢铁、有色、化工、建材、轻工、印染等行业。另一方面，生产设备的智能化改造，主要包含机械、航空、船舶、汽车、轻工、纺织、食品、电子等行业。
2016年开始，我国针对煤炭、钢铁、水泥和电解铝等产能过剩行业去产能，部分企业退出市场，这使得供给端整体量缩价涨，企业盈利改善。随着棚改货币化的实施，房地产投资高增，制造业需求改善。彼时，产能利用率触底后再次回升，资本开支也随之增加。
从最近的相关措施看，2022年9月，央行创设“设备更新改造专项再贷款”，额度在2000亿元以上，支持充电桩、城市地下综合管廊、新型基础设施、产业数字化转型、重点领域节能降碳改造升级、废旧家电回收处理体系等10个领域设备购置与更新改造。一方面，央行支持金融机构以不高于3.2%的利率投放中长期贷款。另一方面，中央财政将同时为贷款主体贴息2.5%。
接下来，我们以规模以上工业企业为对象，从技术改造经费支出考察哪些行业或因设备更新政策受到更多影响。2016年以后，黑色金属冶炼加工、计算机通信等电子设备行业的技术改造经费支出呈现上升趋势。2021年，这两个行业的支出规模分别达到808.8亿元、493.3亿元，位居各行业前两位，而化学原料及化学制品制造、汽车制造、公用事业、电气机械及器材制造等行业的支出规模紧随其后，均高于200亿元。
总结来看，以往的设备投资增加与需求的企稳密切相关，尤其是伴随着基建、地产投资的高增。目前，我国房地产供需仍面临压力，但是近期住建部表示，加快推动保障性住房项目开工建设。我们认为，接下来“三大工程”的进度、广义财政的支持力度和持续性是房地产投资、基建投资能否企稳回升的关键。而这也将影响本轮设备更新政策的效果。此外，财税、金融等政策对本轮设备更新的支持力度也是关键因素。
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家电换新：之前如何实施？
2024年3月国务院常务会议指出，积极开展汽车、家电等消费品以旧换新，形成“更新换代规模效应”。要落实“全面节约战略”，抓紧建立健全回收利用体系，促进废旧装备再制造，提升资源循环利用水平。
全国层面的耐用消费品以旧换新并非首次推出。我们认为考察以往的政策效果，对于理解本轮措施具有一定的参考意义。早在2009年6月，国务院同意发展改革委等部门《促进扩大内需鼓励汽车家电以旧换新实施方案》，提出先在废旧家电回收处理体系有一定基础的省市开展家电“以旧换新”试点，成熟后在全国推广。随后财政部等部门制定了《家电以旧换新实施办法》。
从实施范围看，2009年6月，我国选择北京、天津、上海、江苏等７省（直辖市）和福州市、长沙市作为试点，对电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑5类家电产品开展“以旧换新”，当年财政安排20亿元资金用于补贴。2010年6月，家电“以旧换新”试点实施范围扩大到23个省级地区。2011年4月，这一举措的实施范围扩大至全国，并统一在2011年12月31日退出。
从资金来源看，一方面，在五个自治区以及国家确定的地震重灾县，补贴资金由中央财政全额承担。另一方面，在其他地区，中央财政和省级财政共担，中央财政负担80%，省级财政负担20%。
家电“以旧换新”补贴主要分为三类。首先，家电补贴。对于消费者，按新家电销售价格的10%给予补贴，并设置补贴上限。其次，定额运费补贴。面向回收企业，对回收补贴范围内的旧家电并送到拆解处理企业的运输费用给予补贴。最后，定额拆解处理补贴。面对拆解处理企业，对购买人交售的旧家电完成拆解处理，可享受拆解处理补贴。值得一提的是，购买新家电不受交售旧家电品种对应限制，已享受“家电下乡”补贴政策的新家电不得重复享受以旧换新补贴。
从效果来看，根据商务部数据，2009年下半年，9个试点省市以旧换新共销售五大类新家电360.2万台，销售额140.9亿元，占五类家电品种销售额的近1/3，占全部家电总销售额的1/5左右。仅2011年，全国家电“以旧换新”共销售五大类新家电9248万台，拉动直接消费3420多亿元，我们测算这在同期社会消费品零售总额占比为1.8%。
在百家大型零售企业，2009年上半年家电类的零售额同比增速为6.7%，2009年全国升至13.9%。在实施范围扩大的2010年6月，这一增速由2010年5月的14.5%升至31.1%。此外，从家电内销量看，2009年6月后，三大白电的增速均有反弹。
我们认为，接下来对于本轮家电以旧换新政策的效果，要重点看财政资金补贴的规模大小。
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汽车换新：关注存量变化
2009年6月，《促进扩大内需鼓励汽车家电以旧换新实施方案》提出，为了加快老旧汽车报废更新，在当时现有老旧汽车报废更新补贴政策的基础上，扩大补贴范围，加大补贴力度。随后的7月，财政部等印发《汽车以旧换新实施办法》。2009年在已安排老旧汽车报废更新补贴资金10亿元的基础上，中央财政再安排40亿元。
从具体措施看，2009年6月，对于提前报废旧车并购买新车的车主，可享受3000至6000不等的补贴。值得关注的是，2010年，汽车以旧换新补贴标准上调，最高达18000元，已按原来标准领取补贴的车主，可按照新标准领差额补贴。同时，将轿车补贴金额按照排量进一步细化。这些举措在2010年12月31日退出。
对于实施的车辆，主要包括：使用不到8年的老旧微型载货车，老旧中型出租载客车；使用不到12年的老旧的中、轻型载货车以及老旧中型的载客车；提前报废的各类“黄标车”。对于资金来源，中央财政从一般预算安排，专项用于汽车以旧换新的补贴资金，对地方实行补贴资金包干。值得一提的是，地方调整“黄标车”补贴标准差额所需资金，由地方财政安排，也就是说可以因地制宜，合理调整“黄标车”补贴标准。
从效果看，根据商务部披露，2010年上半年，全国共办理汽车以旧换新补贴车辆17.4万辆，发放补贴资金24.2亿元，拉动新车消费205亿元。月均受理补贴车辆2.9万辆，是2009年月均补贴车辆数量的9.5倍，其中，5、6月办理补贴车辆均达到6万辆。2010年全年，我国共办理汽车以旧换新补贴车辆45.9万辆，日均补贴车辆数约为2009年日均补贴车辆的12倍。2010年，财政发放补贴资金64.1亿元，拉动新车消费496亿元。从车型看，在2010年全国汽车以旧换新补贴中，轿车数量21.3万辆，占比46.4%，补贴大中型载客车、轻微型载货车紧随其后，占比分别为20.7%和17.2%。
总结来看，在原有基础上，2009年6月我国通过中央对地方实行补贴资金包干，扩大汽车以旧换新补贴范围，并加大补贴力度，并在2010年初进一步上调补贴标准，在2010年末退出。2010年汽车以旧换新补贴资金64.1亿元，拉动新车消费496亿元。
“以旧换新”措施在一定程度上推升了我国汽车销量。2009年我国汽车销量增速较高，其中乘用车尤为明显。但是过去几年，我国汽车销量增速放缓，从单纯的“增量时代”进入到“增量和存量并重时代”。这也意味着在存量的“蛋糕”中，本轮汽车以旧换新带来的结构性变化更为重要。
首先，新能源汽车比重或持续增加。据公安部统计，2019年，我国新注册登记新能源汽车仅为120万辆，而2023年这一规模增至743万辆，占新注册登记汽车数量的30.25%。但是，截至2023年底，全国新能源汽车保有量占汽车总量的比重仅为6.07%。这也意味着，接下来新能源汽车销量仍然有着较大的提升空间。
其次，汽车消费升级或将成为趋势。根据第七次全国人口普查，在我国4579万户家庭的样本中，拥有家用汽车的家庭共1908万户，占比约41.7%。从价格看，10-20万元的汽车更受青睐，拥有家庭达到814万户，其中城市家庭占比49.8%。相比之下，10万元以内的汽车在乡村更受欢迎，拥有家庭数目为304万户，比城市家庭数目高出17.7%。此外，对于20万元以上的汽车，受众群体主要是城市为主。我们认为，消费者在以旧换新中或因补贴而购买更高价位的新车，配置也有所升级。
最后，城乡结构变化值得关注。根据第七次全国人口普查，我国拥有家用汽车的家庭共1908万户，其中城市、乡村家庭分别为895万户、588万户。在城市层面汽车更新的同时，乡镇也有较大空间。
风险提示：政策不及预期。
