文/李俊慧 校对/陈莉
“结合各地实际，探索规范措施。”
2023年4月26日，交通运输部办公厅等五部门联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（以下称《通知》）。
该《通知》首度对包括高德打车、花小猪、百度地图、美团打车、腾讯出行、华为Petal出行等在内的俗称“网约车聚合平台”的规范管理提出明确要求。
作为连接供需两端的平台型经济体，网约车聚合平台与网约车平台存在很多相似之处，比如都是直接面向当地市民或乘客提供出行叫车服务，并直接接受地方管理部门的监管。
因此，在监管体系设计上，《通知》对网约车聚合平台也延用了网约车“因地制宜、因城施策”的管理理念。
一方面，《通知》对各地依法做好此类网约车聚合平台经营行为监管提供了方向指引，另一方面，更鼓励各地“因地制宜”制定符合当地实际的监管政策措施。
“共同服务”内涵复杂，有待地方进一步探索
《通知》明确提出，网约车聚合平台是指“依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台”。
从《通知》对网约车聚合平台的定义出发，此类平台提供的服务性质与网约车平台相同，均是提供“网络预约出租汽车服务”。
不同的是，网约车平台可以独立为乘客提供网约车全流程、全链条服务，而网约车聚合平台需与网约车平台共同合作，才能为乘客提供完整的网约车全流程、全链条服务。
从概念上看，网约车聚合平台作为“共同提供网络预约出租汽车服务的平台”，到底是否需要单独办理《网络预约出租汽车经营许可证》，还是可以不予办理，其背后的分歧在于此类平台与网约车平台“共同服务”的内涵。
基于当前业内常见的API聚合模式和SaaS聚合模式来看，在API聚合模式下，很多人认为，网约车聚合平台的角色更贴近于《电子商务法》中“电子商务平台经营者”的概念，即“在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。”
而SaaS聚合模式下，网约车聚合平台除了提供信息服务以外，还开展了司机管理、价格指导等行为，参与到了交易双方或者多方开展的多环节、多流程的交易活动中，既然无法保障交易各方独立开展交易活动，便不再符合“电子商务平台经营者”的概念。
因此，《通知》并未将网约车聚合平台简单归属为电子商务经营者或信息服务平台，而是更聚焦于聚合平台从事的行为本身。
至于如何对不同模式的网约车聚合平台实施分类管理，《通知》则通过鼓励各地研究探索的方式，留出了监管创新的空间。
聚合平台要承担平台、驾驶员及车辆许可核验责任
《通知》提出，督促网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。
简单说，网约车聚合平台不得为未取得相应资质的平台、车辆和司机提供供需撮合或对接服务。
首先，依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第二十八条规定“任何企业和个人不得向未取得合法资质的车辆、驾驶员提供信息对接开展网约车经营服务。不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。网约车车辆和驾驶员不得通过未取得经营许可的网络服务平台提供运营服务。”
该规定中提及的“任何企业”显然包括网约车聚合平台。
其次，参考客运服务领域的相关政策，如《道路旅客运输及客运站管理规定》第六十二条规定“网络平台应当建立班车客运经营者、驾驶员、车辆档案，并确保班车客运经营者已取得相应的道路客运班线经营许可，驾驶员具备相应的机动车驾驶证和从业资格并受班车客运经营者合法聘用，车辆具备有效的《道路运输证》、按规定投保承运人责任险。”
可见，即使是明确定义为电子商务平台的定制客运平台，当考虑到客运服务领域的特殊性时，便不能只承担对接入企业的资质审核责任，更要对驾驶员和车辆的许可资质进行审核，保障企业、人员、车辆三方全部合规。
鉴于交通运输新业态监管已有此先例，因此，网约车聚合平台更无理由只核验企业许可资质，而无视司机和车辆的许可资质核验。
最后，按照《暂行办法》有关规定，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，主管部门可对相关企业或个人予以处罚。
由于网约车聚合平台属于网约车服务的共同提供者，那么，如果其平台上的网约车平台公司、车辆或司机无资质，相关部门则可以依法对网约车聚合平台予以处罚。
聚合平台要对乘客造成的损失承担赔偿责任
《通知》提出，乘客因安全责任事故受到损害并要求网约车聚合平台承担先行赔偿责任的，各地有关部门要督促聚合平台履行《消费者权益保护法》有关规定，承担相关责任。
与网约车平台公司相比，网约车聚合平台既然是“共同提供服务”，就属于“共同经营行为”，就需要对在服务提供过程中，给乘客造成的损失“共同承担责任”。
《消费者权益保护法》第四十九条规定，经营者提供商品或者服务，造成消费者或者其他受害人人身伤害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。
根据《消费者权益保护法》规定，消费者因购买、使用商品或者接受服务受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利。消费者在接受服务时，其合法权益受到损害的，可以向服务者要求赔偿。
因此，对于乘客通过网约车聚合平台打车时遭受的损失，作为共同服务提供者，消费者可以直接要求聚合平台承担相应的赔偿责任，聚合平台不得以“未实际提供运输服务”为由推诿，拒不承担相应义务和责任。
打击非法营运，划定聚合平台“三不得”负面行为清单
依法合规作为网约车规范发展的底线，在对网约车聚合平台的监管中仍旧一以贯之。
《通知》明确要求各地有关部门要根据法定职责保持打击非法营运高压态势，对存在违法违规行为的网约车聚合平台及合作网约车平台公司要公开曝光。
尤其是在维护公平竞争市场秩序方面，《通知》提出了网约车聚合平台的负面经营行为清单：“网约车聚合平台不得干预网约车平台公司价格行为，不得直接参与车辆调度及驾驶员管理”。
类似情形，在近期天津、河南周口、南阳等地征求意见或已出台的地方规范性文件中也有相关提法。
比如，《天津市网络预约出租汽车聚合平台经营管理规范（征求意见稿）》第五条提出，聚合平台“不得从事或变相从事网约车经营服务行为”，并详细列举了八种专属于网约车平台公司或误导消费者认知的经营行为。
而《通知》中提及的“三不得”，显然也是从防范聚合平台变相从事网约车经营服务活动的角度提出的，究其原因有二：
其一，网约车的定价权应归属于网约车经营者。依据《暂行办法》第三条，网约车实行市场调节价。依据《价格法》第三条，市场调节价是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。
因此，网约车运输服务的价格，应由网约车经营者（网约车平台）自主制定，聚合平台如果以“指导”、“建议”等名义进行干预，涉嫌取代网约车经营者的身份从事网约车经营服务。
其二，直接开展车辆调度或驾驶员管理符合网约车经营服务的构成要素或要件。依照《暂行办法》第二条规定“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。” “网约车经营服务”的关键构成要素是直接使用网约车车辆和驾驶员提供出租汽车服务。
因此，从是否参与车辆调度方面看，如果聚合平台直接向司机端App发出车辆调度指令，通过在司机端App展示和播报路线，调度司机驾驶车辆按照规划路线接送乘客，则涉嫌从事网约车经营服务。
从是否参与驾驶员管理方面看，网约车聚合平台作为乘客和网约车平台公司之间的桥梁，不应越位直接参与驾驶员管理，包括但不限于组织实施司机服务考核、对司机设置评分体系、实施司机封禁、直接向司机账户发放活动奖励，并以司机奖励为抓手，发起运力组织活动等，因为以上行为均属于“网约车经营服务”的范畴，网约车聚合平台一旦参与同样涉嫌从事网约车经营服务活动。
由此可知，如果网约车聚合平台未取得《网络预约出租汽车经营许可证》且存在直接干预、影响网约车平台定价及直接参与车辆调度或驾驶员管理等经营管理行为，则其经营行为就不宜简单认定为“共同提供服务”，而是属于违反《暂行办法》第十条和第三十四条擅自从事或者变相从事网约车经营活动的情形，应由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款。
总体来看，《通知》的正式印发对行业监管、平台规范经营和司乘权益保护等方面，将发挥积极的作用，同时也给各地的网约车聚合平台监管政策设计留出了较大空间。
毕竟，网约车聚合平台作为“新业态中的新模式”，仍处于快速发展变化中，如何更好地“聚”起规范发展，更好地保障消费者和驾驶员的合法权益，更好地融入当地出租汽车监管体系，还需要各地更进一步的研究与探索。
(中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧，长期关注互联网、电子商务及等相关政策、法律及监管问题。)
