本人虽不是食药监的执法人员，但也从事行政执法工作。最近发现好多的以违反《食品安全法》第五十三条第一、二款，依据《食品安全法》第一百二十六条第一款第三项为由进行处罚的案例。这些案例的处罚是否恰当，符合《食品安全法》的立法本意吗？本文试图对《食品安全法》第五十三条进行解析，如有不当之处，请大家指正。
1、该法条确立的四个概念
该法条确立了四个概念：食品经营者、食品经营企业、统一配送经营方式的食品经营企业、食品批发业务的经营企业。
食品经营者显然是指所有的从事食品销售、餐饮服务的单位和个人。是所有的从事食品销售、餐饮服务的全集。
食品经营企业是指从事食品销售、餐饮服务的企业，是食品经营者集合的子集。企业是由工商发给营业执照，可分为独资企业、合伙企业和公司。《GB 32100-2015法人和其他组织统一社会信用代码编码规则》表3机构类别代码标识规定，企业、民办非企业单位和个体工商户有不同的机构使用不同的代码标识。企业不包括个体工商户、民办非企业单位等食品经营者。
统一配送经营方式的食品经营企业区别于供货商配送、自我采购等经营方式，是食品经营企业集合的子集。
食品批发业务的经营企业是相对于零售企业而言。零售允许以货物的最小销售单位为单位来销售，批发则以货物的最小销售单位的数倍、几十倍、几百倍为单位来销售。是食品经营企业的子集。
五十三条第一款适用于所有的食品经营者。五十三条第二款适用于食品经营企业，不适用于非食品经营企业。五十三条第三款适用于统一配送经营方式的食品经营企业，五十三条第四款适用于食品批发业务的经营企业。《食品安全法》的这种安排，充分体现了《食品安全法》按照食品安全风险等级进行分类管理的原则。
所有的食品经营者都应履行进货查验制度，食品经营企业应履行进货查验制度、进货查验记录制度，食品批发业务的经营企业要履行进货查验制度、进货查验记录制度、食品销售记录制度，统一配送经营方式的食品经营企业总部和分部都应履行进货查验制度、可以总部履行进货查验记录制度。
2、查验是否包含留存、索取的意思
五十三条第一款提到了“查验”一词。某些执法人员认为“查验”包含留存、索取的意思。
法律的解释有三个层次，立法解释、司法解释、行政解释。目前，还未看到有关查验方面的人大解释、最高法出台的司法解释、国家食药监局出台相关的行政解释。国家食药局文件《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》（国食药监食[2011]178号）规定，食堂只对乳制品采购、从生产加工单位或生产基地直接采购时，应当查验、索取并留存加盖有供货方公章的产品合格证明文件复印件。文件中使用了查验、索取、留存等并列的概念，这说明，查验不包含索取、留存的意思。
如果找不到法定的定义、解释，只能从常识出发，以字面本身的含义来理解。百度汉语的词语解释：检查验看。《海关法》也提到了对进出口货物的查验，如果将查验扩大理解为有留存的意思，那么海关能对合法的进出口货物留存吗?
《食品安全法释义》（http://www.cdfda.gov.cn/zwgk/zcfg/sp/9202.html）也对查验食品出厂检验合格证做了详细的解释，与以上的认识没有冲突。
《食品安全法》五十三条第一款中使用了“查验”而非“留存”、“索取”这样的词，表明食品经营者在执行第一款时，只需在采购食品时当场查验食品的合格证明文件，不需索取、留存这些证明文件。
3、关于国家药监局与山东省规范性文件的法律效力
2011年国家食药局出台《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》（国食药监食[2011]178号）(http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL1200/index_30.html)，这是一个有效的规范性文件。2017年山东省食品药品监督管理局出台《关于印发的通知》（http://www.sdfda.gov.cn/art/2017/9/19/art_3544_175217.html）也是一个有效的规范性文件。索证索票规定针对的是餐饮业，其效力大于山东省的规定，是应优先适用的。山东省文件中的“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务"，只对适用《食品安全法》第一百三十六条具有指导意义。因为该条用于食品经营者可以免责的情形，在需免责时，食品经营者需要更多的提供一些有利于自己的证据，但不是法定的义务。
山东省文件中“食用农产品经营者、食品经营企业除执行上述规定外，还应当按照《食品安全法》第五十三条第二款、第三款等规定，建立进货查验记录制度，如实记录，并依法保存进货票据、食品生产经营许可证明、产品合格证明等凭证。”只适用于食用农产品经营者、食品经营企业。
《食品安全法》与《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》有冲突的地方，主要是关于进货查验记录制度方面，《食品安全法》只规定了食品经营企业需要建立进货查验记录制度，而《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》第十七条规定了全部的餐饮服务提供者要建立采购记录，并留存相关凭证。
根据“行政执法办案应当遵循上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则。”《食品安全法》是法律优于规范性文件《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》，《食品安全法》是新法优于旧法《餐饮服务食品采购索证索票管理规定》。对于非食品餐饮企业，餐饮服务食品采购中索证索票问题应优先适用《食品安全法》。
综合以上陈述，非食品餐饮企业，无需执行《食品安全法》第五十三条第二款中的进货查验记录制度，无需留存产品合格证明等凭证。
4、怎么证明食品经营者进行过查验工作
法律规定了食品经营者有查验的义务，但没有规定食品经营者有证明自己进行过查验工作的义务，也没有规定以何种方式体现出进行过查验工作。根据《食品安全法》，不同类别的食品经营者履行不同的进货查验措施。非企业类别的食品经营者是不需履行食品进货查验记录制度，只履行进货查验义务即可。
非食品经营企业无需证明进行过查验工作。如果食药监执法人员认为未进行查验工作，应由食药监执法人员调查取证。以不能提供合格证明文件等同于未进行查验工作，是没有法律依据的自我想象，是把查验当做了“查验、索取、留存”三种意思的集合。
