✪ 刘守英
中国人民大学经济学院
本文选编自《迈向城乡融合文明新形态：南海案例》
▍集体土地上的工业化
从1978年改革开放到2002年南海撤市建区之前，集体土地上的工业化是南海工业化的主要路径。南海通过激发调动各个市场主体的积极性，引进“三来一补”企业和“三资”企业、鼓励乡镇企业和民营企业，在改造传统工业的同时创办新兴工业，工业规模和市场竞争力显著提升，产业结构、就业结构、企业所有制结构实现转型和优化，在短短20年时间内实现了从农业大县到工业强市的伟大蜕变。
（一）“三大产业齐发展、六个轮子一起转”
1978年以前，南海的工业主要是为城市大工业配套的协作性工业以及为地方服务的支农工业和副食品加工工业，规模较小。改革开放给南海工业化带来了生机和活力。1978年，南海县委、县政府提出了“以县办为龙头、镇办为主体、村办为支柱、个体联合体为补充”的工业发展思路，确立了公有制经济和其他所有制经济并存的基本方向。1979年10月，南海县委、县政府明确提出“一手抓粮、一手抓钱，放开手脚，大力发展社队企业”，形成公社、大队、生产队“三套马拉车”的发展格局，启动了“村村点火、户户冒烟”的原始工业化。另外，改革开放初期南海利用港澳同胞众多的优势，积极引进港资、外资，发展“三来一补”企业和“三资”企业。九江镇与香港威马制衣有限公司签订了服装来料加工合同，率先拉开了南海引进利用外资的序幕。1979年，南海县签订外商投资合同94宗，合同加工费达1.03亿港元；工业总产值达3.3亿元（1990年不变价），比1978年增长了23.13%。1980年，南海县与外商签订的协议达363项，签约总加工费用达到5459万美元，比1979年增加了两倍多。
到了20世纪80年代，南海工业化的势头更加强劲。在国家和省市“分权改革”“先行先试”的宽松政策下，南海营造了“谁先富谁光荣”“学富、比富、赶富”的社会氛围，鼓励各主体大力发展工业。1981年，南海县制定了《南海县队办企业经济管理暂行条例》，确立了社队企业的社会地位。1982年，南海实行县社联营、社队联营、队队联营、集体与个人联营，由“三套马拉车”变为市、镇、管理区、村、个联体五个层次一起上。1984年，南海在“三驾马车”（公社、大队、生产队）的基础上，再次凝练出“三大产业齐发展、六个轮子一起转”的发展方针，大力支持集体企业、外资和个体经济发展。1985年，南海乡镇企业在战略重点上做了重大调整，提出“要重产品质量、重经济效益、重社会效益，从依靠增加投入以增加产值转变为挖潜降耗以提高效益，从发展劳动密集型企业为主转变为发展科技含量高和外向型企业为主”。在乡镇企业蓬勃发展的带动下，1985年南海实现工业总产值17.53亿元，比1984年增长122%，比1981年增长6.4倍。到1991年，南海实现工业总产值67亿元，比1985年增长了2.8倍。
（二） 乡镇企业异军突起，带动工业规模迅速壮大
20世纪80年代初期，南海的公有制经济主要由市属企业和乡镇企业组成。其中，市属企业又分为市营国企和市属集体所有制企业，乡镇企业则包括镇办企业和村办企业。乡镇企业主要由两个来源：
一是本地“洗脚上田”的农民和能工巧匠参与经营村办企业，直接在本村的集体农地上以“乡镇企业”名义办起了一批小五金、小冶炼、小化工、小塑料企业和家庭式的小作坊；二是外商港商和一些个体投资企业，在当时的条件下，也需要戴上“乡镇企业”的“红帽子”，来强化生产经营活动的合法性。
正是在乡镇企业的强势带动下，南海工业规模迅速壮大，成功跻身“广东四小虎”之一。1978—1998年，南海市工业总产值从6.88亿元增加到550.51亿元（1990年不变价），增长了79倍，年均增速达24.5%；相比之下，1949—1978年南海全县总产值和工业总产值分别只增长了5.3倍和7.7倍。其中，乡镇企业工业总产值从2.68亿元增长到500.08亿元，增长了186倍，年均增速达30%；乡镇企业工业总产值占全市工业总产值的90.84%（见图2-1）。到1998年，全市有80家企业产值超亿元，部分企业超10亿元。南海市工业占GDP比重也从1978年的40%提升到1998年的67%，实现了从农业县到工业县的“腾飞”。
（三）支柱产业形成集群优势
1992年邓小平南方谈话和党的十四大以后，南海加大招商引资力度，积极推进企业转制改革，鼓励民营经济发展，优势支柱产业发展壮大，工业化根基进一步夯实。到1998年，全市工业总产值达550.5亿元，形成了建筑陶瓷工业、铝型材、纺织工业、服装加工业（缝纫业）、塑料制品业、皮革制品业和玩具生产业等七大主导工业产业（见表2-1）。其中，纺织工业是南海的传统工业，有100多年的生产历史，逐步形成了织、染一条龙的生产体系，发展成为年产值近20亿元的支柱产业。
一方面，各主要行业门类工业总产值增长显著。1978—1998年，南海轻工业中的纺织，服装及其他纤维制品制造，皮革、毛皮羽绒及其制品，造纸及纸制品，化学原料及制品制造，塑料制造业产值分别增长了37倍、614倍、3020.1倍、248.8倍、315.5倍、120.3倍。重工业以建筑陶瓷工业和铝型材生产为主，1978—1998年，南海非金属矿物制品（陶瓷等）、黑色金属冶炼及压延加工、金属制品三大门类产值分别增长了289.5倍、170.9倍、248.7倍，交通运输设备制造业增长了86.3倍（见表2-2）。陶瓷工业和金属加工业的发展推动了南海制造业的“重工业化”：1978—1998年南海镇及以上工业总产值的轻、重工业结构从77.4∶22.6变为51.3∶48.7；轻工业增长了52.4倍，重工业增长了191.2倍（见表2-3）。重工业与轻工业相比生产链条更长、资本和技术密集度更高，金属加工业的发展一定程度上为21世纪南海装备制造业的崛起打下了基础。
另一方面，主要工业产品产量增长迅速，以“薄利多销”牢牢占据国内外市场份额。布匹、皮鞋等生活用品，塑料制品、机制纸等工业原料，以及铝型材、釉面砖、墙地砖等装修材料是20世纪90年代南海产量增幅最大的三类工业产品。例如，1993—1998年，服装生产总量从2627万件增加到4981万件，行业工业总产值从4.8亿元增加到7.6亿元，5年间产量和产值分别增长了89.6%和58.3%。到1998年，南海的铝型材、建筑陶瓷、布匹、皮鞋的产量分别占全省同类产品产量的67.7%、50.8%、47.6%、45.8%（见图2-2）。
（四）民营企业崛起并成为南海市场经济的主体
南海的集体工业化也带来了一场所有制的“革命”，民营企业成为南海市场经济的主体和南海经济内生活力的源泉。
1978年，南海的工业总产值中，国有部门贡献了73.5%，公社（乡镇）举办的企业贡献了24.5%，大队及以下的企业贡献了约2%。国有和集体经济的贡献约为7∶3的格局，民营经济的贡献“微乎其微”。1980年，南海的私营企业（含个体工商户）只有813户；1983年就发展到5813户，增长了6.2倍。1986年，民营企业的数量超过了乡镇企业等集体企业，这是南海民营企业发展的第一次大跨越。20世纪90年代初，南海民营企业增长势头仍在持续。到1991年底，南海市有工业企业1.1万家，其中市办的几十家，镇办的几百家，管理区（含经济社）办的几千家，个体联办的过万家。但民营企业产值比重仍偏低，1991年南海全市工业总产值达100.6亿元（1990年不变价），市、镇、区企业产值各占30%左右，个体联办企业产值仅约占10%。
1992年邓小平南方谈话和党的十四大召开以后，非公有制经济的地位得到了肯定，民营经济发展获得了空前良好的环境。1998年5月，南海市委、市政府在《关于实施优惠政策措施促进南海市非公有制经济发展的通知》中，明确提出对非公有制企业要在政治上鼓励、政策上扶持、方向上引导、法律上保护。1998年底，全市非公有制工业企业有9933家，占工业企业总数的87.8%（见图2-3），从业人员有20.5万人，工业总产值达177亿元，占全市乡镇工业产值的36%，上缴税金5.85亿元，利润总额达9.7亿元。一批规模大、科技含量高、效益好的企业脱颖而出，工业总产值超亿元的企业有26家。2000年，南海市非公有制企业有7万多家，从业人员有65万人，实现经济收入590多亿元，非公有制工业企业贡献了全市工业总产值的76.91%、工业税收的72.74%、出口总额的91.5%，南海在企业所有制结构上正式形成了“以民营经济为主体、集体经济其次、国营经济第三”的格局。到2018年底，南海区登记注册的企业（含企业分支机构）达到11.37万户，其中民（私）营企业10.2万户，占比89.7%。民营企业在南海经济中的重要性可用“6789”来概括：占GDP的63.00%、贡献了70.00%的税收、提供了85.00%的就业岗位、占市场主体数量的比例超过90.00%。当初需要借乡镇企业培育的“草根经济”，已成为助推南海经济发展的主要动力。
随着民营企业的发展壮大，南海的制造业发生了“质”的变化：一是从传统经营转向现代化企业化管理，例如推动乡镇企业转制、组建现代企业集团、引入现代企业管理制度和职业经理人等；二是从以来料加工为主转向合资合作双向经营；三是从中低端消费品、轻工产品转向高端、自主品牌型产品，实现产业产品结构优化升级。20世纪90年代，南海规模型企业的经营效益显著提升。1985—1998年，南海全市独立核算工业企业的工业总产值（不变价）从14.43亿元增加到313.76亿元，年末固定资产净值从4.25亿元增加到161.1亿元，年末流动资金余额从65.01亿元增加到178.68亿元，产品销售收入从14.14亿元增加到302.01亿元，劳动生产率从17839元/人提高到29794元/人，上述五类主要指标分别增长了1974倍、3594倍、1.74倍、1936倍和67%（见图2-4）。
（五）集体工业化的制度基础：土地股份制
与其他地区相比，南海的家庭联产承包责任制（分田到户）实行时间最晚，随后在1988年南海又率先推动集体基塘、土地等集中投包。因此，在改革开放初期，南海在将土地按户无偿分包的同时，仍保留了相当一部分土地鱼塘在集体手中。1993年8月，南海出台了《关于推行农村股份合作制的意见》，在农村全面推开以土地为中心的农村股份合作制。村社集体将包产到户时分给农户经营的土地集中到村经济联社（即村民小组）或管理区（即行政村），经济联社或管理区再对集体土地进行统一规划，或以土地直接出租或在土地上建好厂房、商铺对外出租，从事土地的非农经营，极大地促进了集体土地上的工业化。其中，土地股份制和集体建设用地入市是南海集体工业化的核心制度安排（见图2-5）。此后，南海的发展逐步走上了以村组为主体、以土地为资本，农民在土地非农化过程中充分参与工业化和城市化并分享土地增值红利的发展路径。
到20世纪90年代，以“土地股份制+土地、厂房出租”模式取代了20世纪80年代的乡镇企业和“三来一补”外商企业为主的发展模式。村、镇成为推动南海工业化的主体，相应的村、镇两级工业园成为南海集体工业化的主要载体。以土地股份制为基础的集体工业化模式迅速风靡至珠三角地区，有效推动了珠三角的工业化进程，时下遍布南海的村级工业园就发端于此。截至2017年底，南海区有村级工业园612个，占地面积约18.9万亩（折合约126平方公里），约占佛山市村级工业园总面积31.1万亩的60.8%，占南海区现状工业用地总面积32.45万亩的58.2%（见表2-4）。村级工业园工业产值占南海区的比重却不到10%，平均容积率仅为0.49。从园区规模上看，村级工业园占地规模偏小，空间上呈“大分散、小集聚”的特点，零星分布在南海区各镇街（见图2-6）。
迈向城乡融合文明新形态：南海案例
中国人民大学出版社 2024-01
ISBN：978-7-300-32388-6
【内容简介】
在中国城乡结构面临整体转型之际，南海的城乡融合探索实践及主要经验对构建中国式现代化城乡融合文明范式意义重大。改革开放45年来，南海的发展道路是不断的从低级向高级延展，是最典型的中国道路，即乡村包围城市。在中国快速城市化进程中，南海独树一帜，与以城市为增长极的地方不同，南海在实现现代文明中探索出了一条独特的城乡融合之路。
本书主体主要包括七部分内容。其中，导言介绍人类社会和中国从传统乡土文明到城乡融合的现代文明过渡的一般规律；第一章从国际理论、国内县域比较和南海发展现状三方面界定南海当前已进入城乡融合的发展新阶段；第二章介绍南海现代化的独特道路，回顾南海40多年工业化、城市化、农业现代化的发展历程及其独特性；第三章介绍改革40年来南海土地制度的演进历程及其制度安排的独特性；第四章介绍南海模式的秘密，解释南海独特的土地制度如何促成了其独特的城乡融合的发展模式；第五章介绍当前南海土地制度改革面临的困局与改革路径；第六章介绍南海迈向城乡融合文明新形态的主要方向、路径和政策建议。
【作者简介】
刘守英中国人民大学经济学院院长，教授、博士生导师。主要研究方向为土地制度与经济发展等。多次参与中央和地方土地政策咨询，参与地方改革试验和政策设计。曾获第六届、第八届高等学校科学研究优秀成果奖(人文社会科学)一等奖、第十九届孙冶方经济科学奖、第七届张培刚发展经济学优秀成果奖、中国发展研究奖等。
【目录】
摘要
序言
导论
第一节 从乡土中国到城乡中国
一、乡土中国的基本特征
二、从乡土中国到城乡中国
三、城乡中国的特征
四、城乡融合阶段的到来
第二节 从乡土文明到城乡融合文明：南海乡土生出的现代化
一、乡土文明中孕育的现代性
二、乡土文明下再造工业文明
三、在工业化时期进入城市文明
四、进入城乡融合文明新形态
第三节 南海城乡融合实验的价值
一、构建城乡融合文明新形态
二、中国式现代化城乡融合文明范例
第一章 南海进入城乡融合阶段
第一节 城乡融合是城乡转型的一个阶段
一、告别城乡二分范式
二、城乡融合背景下的城乡连续体范式
三、城乡融合阶段的主要特征
第二节 构筑城乡融合新形态
一、人口：持续净流入态势下城乡双向融合
二、空间：全域重塑与土地连片利用
三、产业：城乡产业共生共荣
四、治理：以数字治理助推城乡治理融合
第三节 城乡融合仍在进行时
第二章 南海的结构现代化进程
第一节 从草根工业到产业高级化
一、集体土地上的工业化
二、园区工业化
三、产业高级化
第二节 从半城市化到城乡融合
一、从中心城区开发到融入粤港澳大湾区
二、从候鸟迁徙到安居乐业
三、土地城市化与城乡空间“碎片化”
四、专业镇经济的崛起
五、城镇化的动力机制
第三节 岭南鱼米之乡的农业现代化
一、农业现代化起步
二、21世纪以来的探索
二、迈向南海农业现代化
第三章 南海土地制度的演进及其独特性
第一节 从包产到户到乡村工业化（20世纪80年代）
一、农地家庭经营的意义
二、农村集体建设用地入市推动乡村工业化
第二节 集体土地股份制改革（1994—2007年）
一、从“包产到户”到“土地股份制改革”
二、开放集体土地权利的工业化
第三节“三旧”改造与南海“二次”城市化的土地制度创新（2007—2015年）
一、南海“三旧”改造提出的背景和历程
二、南海“三旧”改造中的土地制度创新
三、南海“三旧”改造推动城乡融合
四、“三旧”改造的完善空间
第四节“三块地”改革与集体经营性建设用地入市（2015—2019年）
一、南海“三块地”试点改革
二、南海农村集体经营性建设用地入市创新
三、“三块地”试点与集体经营性建设用地入市
四、集体经营性建设用地入市与城乡融合
第五节 城乡融合实验区与全域土地综合整治（2019年至今）
一、国有土地与集体土地同权同价
二、建立城乡统一的土地市场
三、建立城乡统一的收益分配体系
四、“三券”制度与全域土地综合整治
五、全域土地综合整治改革促进城乡融合
第四章 国家、集体和农民产权关系演变：一个理论分析
第一节 农民与农村的产权增长是南海模式的本质
一、集体土地长出了丰富的产业与城市形态
二、新业态的增长反映了乡村产权的多样性
三、产权强度对于长期繁荣的重要性
四、诺斯悖论：为什么国家提供产权保护？
五、南海政府的产权制度创新
六、产权博弈及制度规则演化
第二节 南海城乡产权博弈与土地产权制度演化
一、承包制、社队企业与乡镇企业改制
二、股份合作制改革与产权博弈推动的集体内部产权结构变迁
三、留用地及征地制度改革与产权博弈
四、“三旧”改造与还权赋能实施
五、集体经营性建设用地入市与分割销售
六、“毛地”入市与集体建设用地入市及“三旧”改造的融合创新
七、政经分开与乡村治理
第三节 南海之谜：从强制型制度变迁到创新型制度变迁
一、城市产权繁荣与农村产权贫瘠
二、南海城乡权利分布特征
三、南海乡村产权繁荣之谜
第五章 迈向城乡融合的土地制度改革
第一节 城乡融合和土地制度改革“双困局”
一、城乡融合困局
二、土地制度改革困局
第二节 土地综合整治和土地制度改革并行
一、全域土地综合整治与土地碎片化
二、消除城乡土地利益鸿沟
第三节 土地制度改革与城乡融合新形态
一、城乡融合与土地制度改革
二、同地同权、市场配置与利益均衡
第六章 构建城乡融合文明新形态的路径
第一节 中国式现代化视野下的城乡融合路径
一、赋予农民城市权利
二、人、地、业、村乡村系统重构
三、农业产业革命
四、城乡融合制度创新
第二节 建成城乡融合的南海样板
一、城乡权利平等与城乡共同富裕
二、重构人、地、业、村乡村有机系统
三、以要素重组升级为核心的农业产业革命
四、构建城乡融合发展政策体系
参考文献
