油气管网改革,谁的管道“开口权”?

油气管网改革,谁的管道“开口权”?
2020年07月11日 09:04 经济观察报

经济观察报 记者 高歌 油气管网独立运营在进入实际操作环节的过程中遇到了问题。

经济观察报记者获得的资料显示,在移交日期间,国家石油天然气管网集团(下称“国家管网公司”)在对“三桶油”发出的一份文件中提到:“对拟纳入国家管网集团(含国家管网集团参股部分)的油气管道停止新开口审批及实施,停止管容独占交易;同时,请勿将已列入国家管网集团储气能力指标的LNG接收站和储气库调峰能力向第三方转让。”对于因生产经营原因急需开展的上述工作,国家管网公司认为,“应在充分论证的基础上,征得国家管网集团同意后进行”。

这份在今年一月下发文件中提及的“新开口审批”即为业内所指的管道“开口权”,具体是指下游购气方通过向拥有天然气长输管道资产或者管理权的上游企业申请,取得在天然气长输管道的分输站或者阀室开口,进而接通天然气的权利。

随着油气管网资产和管理权逐渐向国家管网公司收束,管网资产占比最大的中国石油天然气集团有限公司(下称“中石油”)同国家管网公司在管道“开口权”上出现不同意见。有关过渡阶段“开口权”的归属,接近中石油和国家管网公司的人士皆对经济观察报表示,近半年双方一直在探讨,但目前尚未形成解决方案。

多位接受经济观察报采访的人士认为,现阶段双方有关“开口权”的讨论直接原因在于管网资产和人事关系尚未划拨到位,相关的工作流程还需进一步理顺。更深层的原因则是,在管网分离以及后期进入独立运行的过程中,需要建立起明确的管网运营规则和调度规则,有效约束各方主体,进一步实现公平开放。

销售层级“取直”

“开口权决定了企业在天然气销售环节的层级和逻辑关系,”接近国家管网公司的人士对记者表示:“开口权的收回是将中间的销售环节‘取直’的过程。”

去年12月9日,国家管网公司挂牌,管网资产的划拨以及相应的管理权逐步由“三桶油”转移至国家管网。其中管道资产最多的中石油的天然气和管道板块再次经历重整。

经济观察报从接近人士处了解到,中石油有五家局级管道公司,运行模式为“一队人马,两块牌子”:分别负责管道运行和区域天然气销售业务。除此以外,另有一套业务主攻城市燃气板块——中石油昆仑燃气有限公司(下称,“昆仑燃气”,在中国石油管道燃气投资有限公司基础上合并重组而生),下设几百家子公司,总部在北京。

据上述接近人士介绍,按照中石油原有的管道和城市燃气业务之间的联系:中石油的大管道开口,形成门站,门站以下是昆仑燃气的子公司的小管道,连接下游市场(当地用户或是小型的城市燃气公司)。也有一部分地方暂未连接,如昆仑燃气收购的城燃企业的小管道与中石油的大管道尚未相连,这部分的衔接主要靠液化天然气槽车完成,及至管道气到位,便能通过大管道和小管道的连接形成体系。当地的小型用户有用气需求,则需要通过昆仑燃气完成。

管道业务的剥离使其组织架构上发生变化,管网公司成立以来,上述五家管道公司中,负责管道运行和资产的相关处室被划拨至国家管网公司,而负责天然气销售的相关处室原本是中石油的区域性天然气销售公司,被留在了中石油并入昆仑燃气。

按照原来的模式,昆仑燃气只负责城市燃气业务,此前同中石油的大管网没有直接的业务联系,隔在两者之间的即是上述区域性的天然气销售公司,后者负责的就是大管道的“开口”,虽然都在中石油的体系内,但管道开口的申请需要经历三个环节。“举例来说,上海一家工厂需要使用中石油的管道气,用气申请首先交到中石油在该地的昆仑燃气的分支机构,而后再交由西气东输天然气销售公司,最后一环是西气东输管道公司,管道公司同意后方可供气。”上述接近人士称:“销售公司负责的是贸易方面的核准,管道公司审核的方面只有技术层面是否具备接气的条件,会不会具有安全问题等,管道公司保有是否开口的权利。”

经济观察报获悉,目前资产尚未并未完成划拨,人事关系的调转还没有最终完成,但随着管网资产逐渐收归至国家管网公司,原本的工作流程也将发生改变:保有城市燃气资产的昆仑燃气成为国家管网公司的下游用户,失去了原本在管网资产属于中石油时,同属一个体系之内可以优先接受供气的资格。昆仑燃气需同管网公司协调开口权,同意与否的最终决定权掌握在后者手中。“这意味着未来昆仑燃气不能直接充当‘二传手’了”。

天然气是稀缺资源,对于天然气下游用户而言,价格、供量等方面的情况在一定程度上会受到中间商的限制。目前有关开口权问题的矛盾点集中在:是开口给中石油昆仑燃气,让其将气再卖给别的用户;还是直接开口给下游用户,减少中间环节。

接近中石油方面的人士对记者表示:有开口就有效益,谁开了口市场就是谁的,但现在的难度很大,开不了。国家管网公司有自身的考虑,保有管网的完整性,届时可以通过拍卖资格和库容盈利。

“这方面未来可能出现的巨大变化,于是才有所谓的‘抢开口’的举动,相当于是昆仑燃气在失去优势之前,尽量扩大业务的范围,毕竟一条管道开口数量是有限的,一般情况是一条管道在一个城市只开一个门站。”接近管网方面的人士称。

“抢开口,争终端”

接近管网方面的人士分析认为,管网公司有从全局优化的层面来决定是否行使开口权的理由,但“三桶油”的销售公司也需要考量自身的业务量和效益。天然气到底由谁转手销售在未来会形成一个新的平衡局面,同时这也是一个动态的过程:管道中的气可以来自任何一家,但用户接气的地点是固定的,过程中就会牵涉出销售渠道代理权的问题。据他判断,未来可能出现的局面是,用户掌握选择权,气源灵活,管网代输。

在丧失了开口权的护城河的情况下,原本的气源垄断的局面被打破,即便曾经拿“以资源换市场”为目标的能源公司在下游领域难以施展拳脚。

一位不愿具名的原北京油气调控中心的专家告诉记者:“气源是你的,但开口不是,就像水管里面的水是你的,但是水龙头接到邻居家了,出口被买断了,你要用水开阀门,就得给他钱,如此一来,即便是有气源也难以变现。”

目前中石油把握了全国超过70%的天然气采购量,在新的局面形成以后,其业务比例增加的难度加大,其他的主体会从中分羹。上述专家表示:“对于中石油而言,现在没有别的出路,只有争开口,抢终端,靠终端拉销量。”

从去年年中起,昆仑燃气对下游城燃的收购工作明显加速,及至今年年初,仍在大量地看项目。

有关目前收购城燃项目的节奏,据记者了解,“没有那么激进了但是也在全面推进中,主要是社会舆论的批评和现实中遇到很多阻力,还是按部就班谈收购,没有什么新玩法和标准,收购的标准是多少年来一直执行的规定,比如经济效益等标准必须满足,不可能收购亏损的公司”。

而来自民营的燃气公司的抱怨和阻力很大,据上述专家观察,几家大的城市燃气公司都在比拼着扩张收购,管道剥离之后的优势就是中亚、中缅管道还在中石油手里,可以从外国进口较多的稳定天然气,加上自有油气田产气,“手里有粮心里不慌”,相形之下,民营企业只能到处拼缝、拍卖去找不固定的气源,在气源方面仍然处于劣势。

据了解,“三桶油”在管道开口流程上也面临相同的情况,对于管网资产没有中石油那么重的中石化中海油而言,开口权收归管网公司,在某种程度上意味着天然气销售份额提升的可能性。未来除了“三桶油”外,下游用户也会有更多的选择空间。

不确定的竞争模式

经济观察报记者在采访中了解到,处于矛盾双方共同面对的一个问题是:有关管网运营规则目前存在不确定性。当开口权从一家企业内部协调转为外部平台对接时,相关的标准乃至顶层设计究竟当由谁来完成?

上述专家告诉记者:“相当于比赛的赛制改了,但场上的球员和裁判都不知道规则是什么。”

去年12月17日,针对成立不久的国家管网公司,国家发改委在首次对外表态时曾表示,将加强自然垄断环节监管,确保国家油气管网公司聚焦主责主业,专注油气运输业务,不参与油气勘探开采、进出口、生产销售等竞争性业务。有关“加强制度建设,抓紧制定管网运营规则和调度规则”一事也被提及。最终的效果是,要形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间“一张网”高效集输、下游市场化良性竞争的油气市场体系。

按照规划,管网公司不参与竞争性业务,只管“中间”,无关“两头”,只收取过路费,但在执行的过程中出现了问题,比如说中石油售气给用户,需要新的开口,管网公司是否会批;除了中石油以外,其他主体也想在此开口售气,几方应该遵循什么规则去竞争?

如果单纯考虑价高者得,管网本身的社会效益该如何去平衡?上述专家对记者表示:“管住中间放开两头,中间管道强制公平开放谁都可以代输送,但是放开的两头之一的管道开口给私人买断就有绝对的垄断权,不排除社会资本会不惜代价巨资去拍卖买断开口权,最终会推高终端用气零售价格。”

此次有关“开口权”的博弈就暴露出“确保管网不参与竞争性业务”在落地过程中存在难点。接近管网方面的人士对记者表示,管网的规划和建设、运行优化以及后期的管道资产的维修维护属于国家管网公司的业务范畴,其中很大一部分是具有自然垄断性质的,但也有一些业务无法将竞争性完全剔除,比如开口权就是其中之一。

接近管网方面的人士认为,开口权不是孤立存在的,属于管道建设规划范畴(在何处开,怎么走),开口相当于在主管道的一个位置长出一个新的树杈,决定了支线的走向。管道不开口就卖不了气和油,开口和销售之间有强联系,两者的关系极其紧密。“对于管网公司而言,这个环节(从事竞争性业务)是避不开的”。“两个城市之间如果只能开出一个口,开口更靠近哪边取决于谁能带来更高的经济价值,在资源配置的末端,这种方式是可行且高效的,开口具有远期盈利的预期。出价高者在一定程度具有更高的盈利期望值,在拿到开口权的同时,实际的经营效果不如预期,也需要自负盈亏”,上述人士表示。

但该人士也认为运行优化的部分涉及每天、每月、每年的资源流向,不适合用市场经济的方式来决断,相关规则应该交由行政机构负责制定,从而使得管网运行过程中的经济效益和社会效益相平衡。“我的观点是管网公司应该负责管道的组织、建设规划以及后期的维护,决定管道分枝脉络的走向,运行部分涉及公共资源的管理,应该由相关的行政部门负责。”上述人士建议。

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