聂日明/文7月20日，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下称“决定”），提出实施三孩政策，取消社会抚养费等制约措施，建立积极生育支持政策体系，优生优育服务水平。
自单独二孩政策实施以来，中国计划生育政策调整频频，随着各界对当前中国生育水平状况认知越来越趋于一致，政策调整的力度也越来越大。从历史数据来看，1990年初的全国性调查发现中国的生育水平快速下降，2000年五普时育龄女性的总和生育率为1.22，但由于中国长期以来都存在因计划生育导致的瞒报漏报，使得一些专家认为这些数据不准，存在严重低估的可能。尽管自2004年以来不断有学者联合建议放松生育限制，但未能及时调整，到2010年的六普，育龄女性的总和生育率为1.18，生育政策调整从学术界的研究转向全社会共同关注的国家战略性问题。
《决定》是一个划时代的文件，其最大的亮点在于，取消社会抚养费等制约性措施。
有人认为计划生育是一项倡导政策，强调宣传教育、避孕、经常性工作为主。计划生育政策出炉之初，确实是官方提倡、居民自愿实施。但改革开放前后，中国居民生育意愿很强，倡导政策的实施效果达不到政策预期，随着政策的演进与深入，强制性的制约手段不断推出，包括罚款、行政措施等。1991年中共中央、国务院发布的《关于加强计划生育工作 严格控制人口增长的决定》要求实行“人口与计划生育目标管理责任制”，最终演变成为计划生育一票否决制，同时要求“各有关部门、群众团体……根据各自承担的任务，制定切实可行的措施，齐抓共管”，至此落户、入学、入职等影响居民日常生活的关键事项逐步与计划生育关联，从制度上制约居民的生育行为。2000年以后，随着《人口与计划生育法》的颁布，此前采取罚款和行政手段转变成为社会抚养费及法律制度。
《决定》在取消社会抚养费的同时，要求“清理和废止相关处罚规定”，“将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩”，这意味着强制性计划生育政策退出历史舞台，这是历史性的变化。从字面理解，取消社会抚养费等制约措施也意味着官方的生育政策回归到倡导的定位，即使家庭违反官方倡导，政府也无法律授权对其进行处罚。
《决定》还提出实施三孩政策，并要求发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本。按传统理解，三孩政策指的是最多生三孩。但《决定》提出一系列优化生育、养育、托育的政策大有鼓励生育的意味，生育政策的主线已经开始转向鼓励生育，这是《决定》的第二个历史性变化。
但我们必须要看到，限制生育是一个挑战，鼓励生育比限制生育更加困难。首先，二孩及以上的生育意愿很低，据2017年流动人口动态监测数据可知，针对只有一个子女的育龄女性，询问其再生一个的意愿时，只有24.3%的女性作为了肯定的回答，有45.5%拒绝生第二孩，还有30.2%回答没想好，而不愿意生育二孩的主因是经济负担重、没人照看孩子、影响工作，这是系统性的社会环境所致。
其次，《决定》在生育、养育、教育等直接成本的降低上提出一系列方案，抓住了根本问题。但这个问题解决起来并不容易，养育和教育成本高是竞争型社会导致的，竞争的强度不减，成本不可能真正降下来。竞争强度和收入差距、代际流动等一系列问题高度相关，后者显然不是那么容易解决的。
此外，还有很多问题也影响了养育成本。比如，为了调控房地产，对购买大户型设置一定程度的门槛（包括“70%90平”、普通住宅的认定等）；严格的户籍管制环境——即使成年人能落户城市，但父母很难随迁。要让家庭多生孩子，房子首先要大，城市里的高房价、限购政策等问题必须要彻底解决；要应对经济压力，夫妻两个都要工作，也需要长辈随迁帮着带娃，但父母户口不迁过来，总会在医保等问题上遇到障碍。这都暗示着降低生育、养育和教育成本是一个庞大的工程，需要系统性的调整。正是因为其困难，全面落实已有的优化生育政策则更加刻不容缓，在落实的过程中，因时因势适时调整相关影响生育的政策，让中国更快地走向全面鼓励生育的发展方向。
（作者系上海金融与法律研究院研究员）
