袁海霞、汪苑晖、闫彦明/文 2024年3月5日，第十四届全国人民代表大会第二次会议在北京开幕，国务院总理李强作2023年《政府工作报告》。《政府工作报告》将今年GDP增速预期目标设定为5%左右，并强调坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，加强政策工具创新和协调配合。其中，积极的财政政策要适度加力、提质增效，今年赤字率拟按3%安排、与去年持平，赤字规模4.06万亿、较去年增加0.18万亿，地方新增专项债安排3.9万亿元、较去年增加0.1万亿，同时，今年开始将连续几年发行超长期特别国债、今年先发1万亿。此外，《政府工作报告》还提出一般公共预算支出规模比上年增加1.1万亿，大力优化支出结构，落实结构性减税降费政策，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围等。结合《政府工作报告》和《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，我们认为，2024年积极财政政策有如下三大看点：
一、 赤字率下调但积极财政基调未改，推动中央加杠杆优化债务结构
综合考虑发展需要及财政可持续后，今年狭义赤字率虽大幅低于去年增发万亿国债后的3.8%水平，但积极财政基调未改，通过优化政策工具组合、小幅提升专项债限额、增发超长期特别国债等继续发力，根据中诚信国际测算，今年广义赤字规模将较去年考虑万亿增发国债后的8.68万亿增加0.28万亿至8.96万亿，广义赤字率为6.6%，虽小幅低于去年约0.2个百分点，但依然是近年来较高水平，积极财政依然积极。
（一）赤字率3%保障财政可持续，向中央倾斜助力债务结构优化
《政府工作报告》提出“赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿，较上年年初预算增加1800亿元”。3%的狭义赤字率与上年“两会”预算持平，但大幅低于去年增发万亿国债后的3.8%水平，或主要出于保持财政可持续性的考量，为应对将来可能出现的风险挑战预留政策空间；若从规模来看，赤字规模首次突破了四万亿关口、达4.06万亿元，比上年年初预算增加0.18万亿，体现了“适度加力”的政策要求。从央地赤字结构来看，今年新增赤字均为中央承担，将助力央地债务结构优化，有利于中央更好发挥统筹调控职能。《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》提出，2024年中央财政赤字3.34万亿元、较去年增加0.18万亿元，地方财政赤字0.72万亿元、与去年持平，今年新增的赤字均由中央财政承担，中央赤字占比同比抬升0.9个百分点至82.3%，为历史最高水平，中央财政统筹调控力度有所加大，同时，在地方财政特别是基层财政持续承压的背景下，中央财政加大加杠杆力度，有利于缓解地方“三保”压力，并防范地方债务风险。
（二）地方新增专项债务限额达3.9万亿，规模再创历史新高继续助力稳增长
《政府工作报告》指出“拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元”，专项债新增额度再创历史新高，有助于稳定市场预期，继续助力稳增长、稳投资、稳基建。3.9万亿额度是历年“两会”下达的新增专项债的最高水平，其占今年新增地方债务限额的比重将进一步抬升0.35个百分点至84.42%，也将达到历史最高水平。新增专项债限额小幅增加，有利于弥补财政紧平衡下基建领域面临的资金缺口，在保障存量项目的资金滚动接续的同时推动增量项目的开工建设，保障各类项目建设的资金需求，助力稳增长、稳投资、稳基建；同时，新增专项债限额较上年变动幅度不大，有助于与之前年度实现平稳衔接，保持政策的连续性和稳定性，避免资金接续、市场波动等风险。值得注意的是，伴随基建项目逐步趋于饱和，地方项目储备及资金安排使用压力有所加大，今年新增专项债限额再创新高，地方资金安排使用或更为承压，同时，随着大规模特殊再融资债重启发行，地方政府债务余额空间进一步收窄[1]，不排除存在今年新增限额未能全部完成发行进而结存使用的可能。
（三）拟常态化发行超长期特别国债，积极财政力度有所增强
《政府工作报告》提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”，此举是当前经济修复承压下积极财政表面谨慎实则依然积极的重要体现，本轮超长期特别国债主要有三个特点：一是不列赤字，保障财政可持续、增加宏观调控灵活性；二是期限大幅拉长，更好地匹配重点项目资金需求、提升财政资金效率；三是常态化发行，奠定未来积极财政基调，并为优化央地债务结构提供助力。整体看，超长期特别国债的常态化发行，有利于保障重大战略实施、优化债务结构，同时增强了政策的连续性、灵活性，助推稳定和改善预期。其一，主要用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，有利于增强中长期对重大战略实施的保障能力，在推动稳增长的同时兼顾调结构与促转型。其二，此举是积极落实中央金融工作会议“优化债务结构”要求的重要举措，有助于减轻地方支出压力，同时将促进降低政府部门整体债务成本，以结构优化助力效率提升。其三，连续几年发行特别国债，有利于增强政策的连续性、稳定性，发挥积极财政的逆周期调控作用，推动稳定市场信心和改善预期，同时，暂未明确未来几年发行规模，未来年度可结合经济社会发展需求灵活选择适度发行规模，具有一定的灵活性。
考虑今年万亿特别国债后的广义赤字规模或达8.96万亿，较去年考虑万亿增发国债后的8.68万亿增加0.28万亿，广义赤字率在6.6%左右，虽较去年增发万亿国债后的实际水平小幅回落0.2个百分点，但整体看积极财政依然积极，广义赤字仍保持近年来较高强度，同时考虑到去年部分增发国债结转至今年使用，今年实际财政政策力度或强于往年，体现了积极财政“适度加力”的要求，有利于以政府部门的“进”促进宏观经济运行的“稳”。与此同时，央地债务结构将进一步优化，2024年末中央政府债务余额或将达34.4万亿、同比增长14%，占比43.1%、同比抬升0.7个百分点，地方政府债务余额45.4万亿、同比增长11%， 占比小幅回落至56.9%；中央政府杠杆率将抬升1.6个百分点至25.4%，地方政府杠杆率抬升1.2个百分点至33.5%；政府部门整体杠杆率将抬升约2.8个百分点至58.9%，仍低于国际通行警戒线，债务风险依然可控。
二、 地方政府专项债投向将合理拓宽，扩大有效投资、提升“债务-资产”转化效率
2024年我国经济稳增长压力难言减轻，为实现5%的GDP增速目标，积极财政在加大力度的同时需提升效能，切实发挥政府投资带动效应，《政府工作报告》也提出，“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围有效投资”“统筹用好各类资金，防止低效无效投资”。作为积极财政的重要抓手，地方政府专项债在规模扩容的同时，将进一步精准投向、拓宽支持范围、强化常态化严监管，积极推动扩大有效投资，发挥稳增长、补短板、惠民生的重要作用。
（一）聚焦现有领域精准投向，力图更好发挥政府投资带动效应
专项债将围绕中央经济工作会议、《政府工作报告》等部署，聚焦现有支持领域，更加精准有力投向国家重大工程和社会民生短板弱项领域。一方面，专项债将统筹推进新老基建，特别是加大新基建支持力度，推进重大工程建设实施。在“十四五”规划实施将接近尾声的背景下，预计交通、水利、能源等重大工程仍是专项债的主要支持领域，同时《政府工作报告》特别提出政府投资要重点支持新型基础设施建设，伴随政策支持力度加大及前期项目储备趋于成熟，今年新基建项目有望进一步扩容，助力加快发展新质生产力，塑造发展新动能新优势。另一方面，“注重以发展思维看待补民生短板问题”的导向下，专项债仍将聚焦民生短板弱项，在发展中保障和改善民生。“推进防洪排涝抗灾基础设施建设”的要求下，专项债将继续发力支持城乡防灾减灾建设，城市地下综合管廊、气热管网、给排水等项目的支持力度或加大；同时，保障性住房、城中村改造等新纳入专项债支持范围的项目也有望增加，助力落实“加大保障性住房建设和供给”要求；此外，为完成“提高医疗卫生服务能力”“推动生态环境综合治理”“积极推进新型城镇化”等工作目标，预计专项债对对医疗卫生、养老托幼、生态环保、城乡建设等领域仍将保持较高的支持力度。
（二）合理扩大投向领域和作资本金范围，在更大范围扩大有效投资
《政府工作报告》提出“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围”，预计专项债支持范围将进一步拓宽，有助于在更大范围发挥稳增长、调结构的作用。一方面，专项债投向领域将结合国家重大战略部署有序拓宽。目前“三大工程”中的保障性住房、城中村改造已纳入专项债支持范围，符合条件的“平急两用”公共基础设施建设或也有望获得专项债支持；同时，近期政策多次部署“推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造”，专项债或也可在这一领域积极探索符合条件的项目，助推形成投资和消费的良性循环；《政府工作报告》特别强调政府投资重点支持“科技创新”“节能减排降碳”，专项债或将围绕这些领域继续扩容。另一方面，专项债作资本金领域也将进一步扩大。近年来，专项债作项目资本金的领域持续扩大，2023年专项债作项目资本金比例约9%、同比有所抬升，但仍低于25%的政策上限，同时实际应用领域仍集中在交通基础设施建设，其他领域占比较少。后续看，在继续支持交通等现有领域的同时，专项债作资本金范围可积极围绕冷链物流、市政管网、信息基础设施、新型城镇化等资金需求较大、收益保障能力较强、市场化融资更为青睐领域积极扩大；同时还可适当考虑放开专项债作资本金应用领域限制，在更大范围发挥政府投资的引导作用，推动进一步提升专项债作资本金比例。
（三）继续强化专项债管理，助推“债务-资产”转化效率提升
《政府工作报告》提出，“有效防范化解重点领域风险”“统筹用好各类资金，防止低效无效投资”，预计地方政府债券严监管态势仍将持续，进一步强化全流程、全链条风险防控。其一，新增限额分配仍坚持“资金跟着项目走”原则，专项债资金用好用足、产生效益明显的地区或将得到更多额度支持，积极落实《政府工作报告》“额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜”的要求；同时，在地方债务化解的背景下，额度分配可适度向经济大省倾斜，避免弱区域风险进一步累积。其二，预算草案强调“推动做好项目储备和前期准备”，同时在额度分配向项目准备充分地区倾斜的导向下，地方或更重视有效项目储备，推动提升项目储备数量及质量，为3.9万亿专项债发行使用提供有力支撑。其三，《政府工作报告》要求“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”，预算草案也提出“强化投向领域负面清单管理，严格把好项目融资收益平衡关”，一系列政策要求下，各地仍将落实落细地方债常态化严监管措施，同时探索更多长效性的制度性举措，更好发挥制度效能。
三、 财政支出加力度、优结构，进一步推动财力下沉
2024年，积极财政“适度加力、提质增效”的导向下，财政支出规模保持一定强度且支出结构将进一步优化，同时中央对地方转移支付力度较高，积极兜牢基层“三保”底线，此外，结构性减税降费政策将更注重政策效果，着力推动科技创新和制造业发展，进一步提升财政政策的可持续性、精准性和连续性。
（一）财政支出规模继续增长，大力优化支出结构
《政府工作报告》提出，“一般公共预算支出规模28.5万亿元、比上年增加1.1万亿元”“要大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出”，预计2024年财政支出力度仍保持一定强度，同时将更大力度推动支出结构优化。一方面，支出规模仍保持较高强度。经济下行压力较大的背景下，财政政策应发挥更大作为，结合预算执行报告来看，2024年全国一般公共预算支出目标增速为4%，全国政府性基金预算支出目标增速为18.6%，财政支出规模进一步增加，有助于稳增长、稳预期，同时整体支出规模增长适度，能够在保障必要支持强度的同时也有利于增强财政的可持续性。另一方面，财政支出结构将进一步优化，精准支持薄弱环节和重点领域。《政府工作报告》强调“切实保障和改善民生”，财政支出仍将重点支持社会民生领域，社保就业、医疗卫生等领域支出将保持较强水平；“深入实施科教兴国战略”的要求下，教育、科学技术领域支出力度或有所加强；扩内需背景下，财政支出仍将积极支持基建领域投资需求，并且或将更加注重提升基建支出资金效益，同时有望探索更多促进消费的举措；此外，为落实“严控一般性支出”要求，党政机关仍需压减一般性支出，强化“三公”经费预算管理，努力降低行政运行成本。
（二）中央转移支付保持一定强度，积极推动财力下沉
《政府工作报告》提出 “中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜”，根据预算草案安排，2024年中央对地方转移支付预算为10.20万亿，同比小幅下降0.9%，但剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长4.1%，整体看仍保持一定强度，在房地产市场持续调整、土地财政面临较大挑战的背景下，有利于缓解地方财政收支矛盾。同时，《政府工作报告》还强调“省级政府要推动财力下沉，兜牢基层‘三保’底线”。近年来，经济下行、政绩考核多元化、财政权责利不匹配等多重因素影响下，省级以下地方财政收入占比持续回落，但地方政府债务余额占比持续抬升，省以下的基层财政运行面临一定压力。为落实《政府工作报告》要求，在中央转移支付保持较高水平的同时，省级财政也将进一步加大对市县转移支付的力度。特别是伴随各地省以下财政体制改革陆续推进，省以下财政的转移支付体系将进一步完善，福建、江西、陕西、四川、黑龙江等地在地方“两会”中提出将通过深化转移支付制度改革、健全县级基本财力保障机制、完善财力下沉激励机制等举措完善财政转移支付体系，推动地方财力有效、精准下沉，助力缓解基层压力，保障基层财政平稳运行。
（三）减税降费更加注重效果，并聚焦科创和制造业精准激发市场活力
《政府工作报告》提出“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”，后续大规模的减税降费政策出台概率较小，更多是对前期税费支持政策的进一步落实，并更加注重政策实际效果，在增强财政可持续性的同时继续推动激发市场活力。一方面，结构性减税降费政策有利于稳定宏观税负，增强财政可持续性。近年来，伴随大规模减税降费政策实施，我国宏观税负稳步降低，但财政可持续性面临一定挑战；落实结构性减税降费政策，既与此前实施的普惠性、全面性的大规模减税降费政策相衔接，也提高了税费支持政策的精准性和针对性，有利于提升财政政策的效能，同时也有助于稳定宏观税负，增强财政政策可持续性，为后续发力预留空间。 另一方面，将更好推动科技创新和制造业发展，有力增强市场活力。《政府工作报告》强调要“推动产业链供应链优化升级”、“积极培育新兴产业和未来产业”，结构性减税降费重点支持科技创新和制造业，有助于落实上述要求，在助企纾困的同时，推动制造业转型升级、实现高水平科技自立自强，推动实体经济稳步发展。
[1] 根据财政部，2023年末地方政府债务结存限额为1.43万亿，其中一般债0.68万亿、专项债0.75万亿。
