小编的话：
本周，金融工作会议将召开，金融监管体制的最新格局也有望在本周揭晓。自2008年的全球金融危机爆发后，对于美国金融监管缺位是否是造成本轮金融危机的原因之一的讨论就没有停止过。而其背后“混业经营、分业监管”的格局是否是得当的，更是引发了众多的讨论。
随着中国金融行业综合经营的步伐越来越快，金融危机之后，我们也逐渐将问题的焦点上升到了金融监管体制的层面。
2013年以来，对于“一行三会”合并的讨论逐渐多了起来。之后这几年的重大会议中，尽管大家一直存在监管格局调整的预期，但金融监管的格局始终没有进行大的调整。这一过程中，关于合与不合，如何来合的讨论更是从未停止过。
2014年，我在五道口金融EMBA媒体班的毕业论文写的是《互联网金融将改变现有监管格局》，从互联网金融带来的金融跨行业、跨地域现象角度，论述了银证保三会合并的必要性。
我清楚的记得在答辩的时候，老师问我，你觉得如果合并，应该怎么合？
说实话，我当时并没有想清楚这个问题，我只是单纯的对现有部门进行了简单的业务归类，觉得不知道如何归类的，就单独放在那里。
老师在点评的时候说，我觉得你对于如何合并还没有考虑得很成熟，这种合并，一定不能是简单的机构合并，而应该是功能的合并，否则，这样合并之后的机构，跟目前的情况相比，并不会有太大的改变。
这是我第一次听到功能监管这个词。后来，我也看了一些相关的书籍，逐渐意识到，在“一行三会”是否合并，现有金融监管格局是否要进行重大调整的背后，其实是机构监管与功能监管目前的配合程度是否能够满足需要的问题，如果不能满足，接下来才是如何协调配合的问题。
我相信，很多决定之所以没有做出，主要是因为时机还不够成熟。
至于是选择银证保合并的方式，还是上设一个超级金融监管委员会，抑或是维持现有格局不变……终极目的都是要保持金融行业的稳健与更好地支持实体经济的发展。而所谓的部门利益问题，我觉得通过良好的制度安排，是能够一定程度上予以解决的。
对于机构监管和功能监管，银监会的副主席王兆星曾经有过非常清晰和全面的论述。他有一本著作《后危机时代中国金融监管改革探索》，分别从金融监管的定位、金融综合经营与分业监管变革、我国银行综合并表监管变革、机构监管与功能监管的变革、我国微观与宏观审慎监管变革的多个角度，全面阐述了他对于金融监管改革的看法。
他也在其中分析了“分业监管体制下，通过各监管当局内部的部门设置强化功能监管”、“分设功能监管部门与机构监管部门”、“实施综合统一监管”三种监管架构的优缺点。
机构监管与功能监管的变革（节选）
银行监管改革探索之七
王兆星
原载于《后危机时代中国金融监管改革探索》
1
功能监管与机构监管
在笔者看来，功能监管是一种“横向”的监管，是在混业经营环境中，对不同类型金融机构开展的相同或类似业务进行的标准统一或相对统一的监管。也就是说，功能监管的主要着眼点是防范监管套利，进而实现提高市场效率、促进公平竞争等行为监管涵盖的目标， 同时也要符合默顿所主张的功能监管理念，即按照金融业务的功能（而不是机构）实施的监管。
与功能监管相对应的是机构监管，笔者认为，在未来的监管框架中，机构监管将是一种“纵向”的监管，即对一家金融机构从生到死的全程监管。我们之所以要对一家金融机构实施全程的审慎监管，就是因为其倒闭破产会冲击整个金融体系，所以我们要全程关注其风险状况、损失吸收能力以及必要的风险处置预案。未来的机构监管应当建立在审慎监管理念基础之上，既包括对单体金融机构稳健性的微观审慎关注，也包括对该机构系统重要性影响的宏观审慎监测，并依据系统重要性和风险状况分配监管资源。
2
我国机构监管与功能监管面临的挑战
尽管我们对金融综合经营下的机构与功能监管进行了一些探索，但总体而言，我国的监管安排与现阶段及未来金融综合经营的实践还有很大的不适应， 突出表现在以下几个方面：
第一，现行的分业监管模式与混合的综合经营模式不适应。我国金融综合经营兼有美国法人隔离模式和欧洲全能银行模式的双重特征。到目前为止，我国仍未明确未来金融综合经营的模式选择，部分银行机构的跨业业务，如保险、基金管理，是通过股权投资的法人隔离模式实现的；也有部分跨业业务，如理财、债券承销，是在银行内部实现的。这种错综复杂的金融体系结构，使得金融监管协调与合作的难度更大，在完善监管体制的过程中，也需要统筹配套考虑我国未来的金融体系结构性改革。
第二，对混合、交叉性金融业务的监管，缺少明确的法律授权和清晰的监管职责划分。现阶段的金融监管协调与合作机制主要依靠的是一种行政性安排，如上届政府的金融旬会、“三会”的联席监管会议，本届政府由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度等，这些协作机制对于解决金融综合经营带来的新问题发挥了重要作用，但由于缺少基础的法律授权和监管职责划分，当前协调机制的效率是需要进一步提高的。
第三，还没有建立系统、完整、及时、高效的监管信息共享机制。虽然我国的金融综合经营仍处于试点阶段，但现在看来，在整个试点过程中，我们对监管信息共享的紧迫性和重要性的估计是不足的。好在现阶段综合经营业务的总体规模还不大，监管信息共享、定期和不定期信息交换机制的缺失对金融安全与效率的影响还不是非常突出。但随着时间的推移，综合经营业务的规模不断扩大，如果监管信息共享机制不能尽快建立，潜在的风险还是非常巨大的。
第四，分业监管规则的不一致带来较大的跨业套利空间。现阶段，我国有多个监管部门，除银监会、证监会、保监会外，人民银行、财政部及发改委等部门也具有部分功能监管的职能，例如人民银行、证监会、发改委都是债券市场和债券业务的监管者。这种多家监管部门分别制定和实施不同的监管标准规则，分别采取不同的监管措施，必然会形成很多监管的不一致性，产生很多的监管交叉与真空，出现监管套利空间。
第五，对高风险或危机金融机构的处置缺乏清晰、高效的责任与协调机制。现阶段的监管协调机制，主要还是在信息和政策沟通的层面上。在金融综合经营的情况下，金融风险会跨行业、跨市场、跨机构传染，易于引发区域性和系统性金融危机。因此，如何在责任清晰、协调高效的监管合作基础上，构建在综合经营复杂金融环境中的危机金融机构处置机制，对于阻断危机传染和维护市场信心具有非常重要的意义，需要加快建立。
3
未来改革的思考
未来的监管体制改革与建设至少应当考虑以下几个因素：
第一，要按照机构监管与功能监管并重的原则，打造纵横交错、经纬交织的“金融监管网”。在未来的监管体制中，机构监管与功能监管应当是同等重要的，是有效“金融监管网”的经、纬之纲要。其中，机构监管为“经”，通过对金融机构的全程纵向监管，提高金融机构稳健经营水平，进而提升整个金融体系的稳健性，并要将机构监管延伸至问题金融机构有效处置，防范单体金融机构破产倒闭影响整个金融业的安全。而功能监管“纬”，通过功能监管实现对同一或类似金融业务大体相当的监管，减少监管套利空间，维护市场效率和公平竞争。而且，机构监管和功能监管不是相互割裂的，应通过高效的协调配合机制形成两者之间的有机结合，使这张纵横交错、经纬交织的“金融监管网”能够在最大程度上防止监管真空与套利，在维护金融稳定的同时， 提高金融体系的效率。
第二，在“纬度”建设上，要坚持重点防范监管真空与监管套利的原则，探索加强功能监管的有效途径。首先，需要在法律或国家授权的层面，明确功能监管的职责。在我国分业监管体制下， 多个部门具有功能监管的职责。随着金融综合经营的开展，开始出现众多的职责交叉和监管真空，应当明确某个监管当局专门负责或牵头协调功能监管的职责。其次，功能监管的核心实质在于监管标准的一致性，因此监管职责的划分应当有利于这一原则的实现。最后，不断加强功能监管的专业化和独立性。独立性与专业化是相辅相成的，在金融创新加速发展的今天，这是监管能够跟上创新步伐的必然选择。
第三，在“经度”建设上，要按照审慎监管的理念，进一步完善机构监管体系。未来监管体制中的机构监管虽同样是以金融机构为对象的监管，但却与当前分业监管体制有本质的不同。当前是按照法律授权划定不变的监管范围， 而未来的机构监管不应如此，而是应当根据系统重要性来划定监管范围。例如，目前美国的金融稳定监管理事会（FSOC）就有权根据系统重要性程度将大型复杂非银行金融机构列为美联储的监管对象。也就是说，未来的机构监管范围应是依据对整个金融体系的影响和系统重要性程度划定的，并据此配置对该家金融机构的监管资源。此外，随着未来金融安全形势的日益复杂，机构监管之“经”也要尽快延伸至问题金融机构处置机制上来，使整个金融体系能够更为有效地隔离单体金融机构的破产传染风险。
第四，在“经纬结合”上，要按照法制化、机制化、常态化的原则，加强机构监管与功能监管的协调与信息共享。无论未来机构监管和功能监管的组织框架如何设计，都会涉及机构监管和功能监管的协调配合。而且，功能监管的专业化和独立性程度越高，就越需要机构监管与功能监管的协调配合。至少包括以下几方面的内容：一是机构监管部门与功能监管部门之间清晰的职责划分。二是高效、定期、频繁、机制化的信息共享安排。三是对于双方监管范围重叠的金融机构或业务，还要特别注意降低监管成本，明确双方监管信息收集的边界，通过更有效的信息共享和监管协调，兼顾了解掌握风险和降低监管负担的平衡。四是通过监管协调减少监管政策的不一致及冲突。五是监管当局之间还要建立有效的、具有可操作性的、能经得起实践检验的危机处置合作机制， 一方面来防止风险的传染和蔓延，另一方面也要公平对待各类投资者，维护市场公平竞争。
第五，要尽早明确金融综合经营的隔火墙机制和相关的结构性改革思路， 明晰“金融监管网”的制度基础。从全球范围看，开展金融综合经营的模式大体有两种：一是欧洲的全能银行模式，即银行机构可以经营各类金融业务；二是美国的法人隔离模式，即银行法人机构只可以从事传统商业银行业务，而保险、证券跨业经营需要通过控股子公司或附属公司开展。一般而言，不同的混业经营模式往往对应着不同的监管安排。本轮国际金融危机后，全球新的金融结构改革都强调传统商业银行业务与其他金融业务的法人隔离，以防范金融混业经营下滥用金融安全网保护带来的道德风险。因此，我国未来的金融结构改革也应顺应这一大的历史潮流，在金融综合经营过程中，不断总结评价金融实践中包括事业部、专营机构等隔火墙机制的有效性，审慎确定包括法人隔离等在内的风险隔离机制，一方面降低道德风险，另一方面相应做好金融监管安排，这是简化和清晰监管职责划分、减少监管重叠和监管真空的基础。
第六，在全面分析各种监管模式利弊的基础上，从中国国情出发，审慎确定与我国综合经营特点相适应的“金融监管网”的组织架构。面对综合经营提出的一系列挑战，如何实现机构监管与功能监管并重，不断加强功能监管专业化和独立性的理念与中国的具体国情有机结合，需要我们对未来监管体制的组织架构做一些前瞻性思考。从全球范围看，一般有三种监管组织架构：一是在分业监管体制下，通过各监管当局内部的部门设置来强化功能监管的专业化与独立性。银监会正在进行的内设机构调整就属于这一类型的有益探索。对我国而言，该组织形式的优势在于不需要对现有监管体制做大的调整，改革的短期成本较低，但需要加强监管协调，才能解决功能监管标准一致性的问题，减少监管真空与监管套利。二是分设功能监管部门与机构监管部门，优点在于可以较好解决监管标准一致性的问题，有助于提高功能监管的专业化程度和独立性， 但协调成本较高，对现有的监管体制需要作出较大调整，有一定的短期改革成本。三是只设一个综合监管部门，实施综合统一监管。优点在于协调成本较低，也能兼顾监管标准一致性的需要。但是，该方案的改革动作和冲击较大， 不利于保持监管的连续性与稳定性。
笔者一直强调，应审慎、稳妥推行金融综合经营，特别是在许多金融机构法人治理不够完善、扩张冲动较为强烈、风险管控水平还不高的情况下， 过早过快推行综合经营，很可能带来新一轮追求“大而全、小而全”的无序金融扩张，甚至可能出现“太大、太复杂而不能倒”的问题。在当前阶段，我国金融机构还是应当立足于主业，精耕细作，在市场细分和差异化经营的基础上，培育自己的核心竞争力。在此基础上，稳步开展综合化、多元化经营，并遵循围绕核心主业和发挥协同效应的原则，实现平衡、协调、稳健发展。
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