本报记者陈雪波卢志坤成都绵阳德阳报道
“我运营过很多小镇，这是唯一一个还没建起来就成了‘特色小镇’的，其他建完的倒是没进入名单。”汉蜀文化旅游开发有限公司运营负责人卿尚波在与《中国经营报》记者说起其运营的什邡雪茄特色小镇时，颇为不解。
位于德阳市辖下什邡市的什邡雪茄特色小镇是四川省内获批的特色小镇之一。今年6月19日，四川省发布17个特色小镇名单和24个特色小镇创建对象。在这个名单中，已经没有了行政建制镇的影子，小镇类型涵盖了旅游、重型制造、医药、餐饮、手工业、种植业等。
9月17日，国家发改委通报称，四川省特色小镇清单管理工作卓有成效。其中提到，四川高质量建立了四川省特色小镇清单，并对虚假虚拟“特色小镇”等进行清理更名。
近期，记者走访四川省部分特色小镇，其中多数小镇正在原有的产业基础上加速建设新的项目。但提到什么才是“特色小镇”？获评标准如何？进入“特色小镇”名单有哪些好处？各方给出的答案却不尽相同。
全联房地产商会特色小镇分会秘书长匡洪广告诉记者，如今的特色小镇依然概念模糊，还面临着开发主体缺失、设计能力欠佳、政策激励不足等问题，需要重新审视对特色小镇的要求，学习典型案例的开发经验。
四川的探索能否给出清晰的解答，各界都在期盼。
诸多争议未止
最早对“特色小镇”的讨论，开始于浙江云栖小镇。2014年10月，时任浙江省省长的李强，在参观云栖小镇时公开提及“特色小镇”。
2016年7月，住建部、国家发改委、财政部出台的《关于开展特色小镇培育工作的通知》提到，从全国范围内引领带动小城镇建设，同时不断提高建设水平和发展质量。其中也提到了培育目标：到2020年，将培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。
在2016年10月和2017年8月，127个第一批中国特色小镇和276个第二批全国特色小镇名单相继发布。但因很多特色小镇暴露出概念混淆、认识混淆、质量不高等问题，上述第一、二批公布的总共403个“全国特色小镇”后来被更名为“全国特色小城镇”。
之后再未继续发布这样的名单。2020年9月，国务院办公厅发布文件要求，不得将行政建制镇和传统产业园区命名为特色小镇，而此前已命名的特色小镇若不符合条件则要及时清理或更名。与此同时，以各省份为单元建立特色小镇清单成为主流。
同时，特色小镇的相关要求始终在不断细化中。2020年9月16日，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（33号文），要求严控特色小镇房地产化倾向，对以“特色小镇”之名单纯进行大规模房地产开发的，要坚决淘汰除名。
但在小镇实际运营中，住房开发又颇为常见。
记者来到位于成都市郫都区的川菜特色小镇，现场可以看到川菜特色商业街区“蜀香183”正在建设，商业街紧邻的是在建中的“春风里”项目。据现场的工作人员介绍，这是一个“合院”项目，有200多套独栋房屋。
在川菜特色小镇，厂房和空地中间的新建一期项目已经封顶。陈雪波/摄影
房屋有样板房，入口处的一个牌子上显示该房屋的规划用途为“商业、办公”， 但进入样板房内部，可以看到摆放有床、沙发、厨房用具等生活用品，房屋带有独立院落。
在“生活美学馆”内，有工作人员在向购房者介绍房子的优势。从航拍画面来看，此类带有独立院落的房屋面积占比接近在建一期项目的一半。不过，作为四川风俗小镇，“春风里”项目的园林景观却打造成了“苏州园林”风格。
据公开资料，川菜小镇将着力发展“川菜+农耕”“川菜+健康”“川菜+文创”“川菜+研学”等新业态。除了川味生活美学馆，小镇还将打造高新企业封闭研发、川菜大师私房家宴、川派非遗大师工作室、川菜文化集市等，记者在郫都区安德镇确实看到了数个已经建成多年的食品加工厂。
据项目开发方绿城理想小镇建设集团有限公司介绍，该公司在非遗文化打造方面下了很多功夫，但该公司未解释“春风里”项目在特色小镇中的作用。不过，四川省发改委解释称，住房建设用地面积不超过建设用地面积的三分之一就是符合规定的。
除了避免房地产化倾向外，单纯的产业园也无法被称为特色小镇。但如何区分在传统产业园基础上发展出了特色小镇，还是单纯发展传统产业园？依然没有明确的答案。
游仙电梯制造特色小镇也是今年四川省发布的17个特色小镇之一。据绵阳市游仙区委宣传部提供的资料，该特色小镇中的电梯整机制造企业数量为5家。记者走访其中部分企业发现，有两家企业生产紧张有序，车间内数十位工人正在加工，并不断将成品电梯送出车间。但也有电梯整机生产企业内虽然堆放有大量的钢材，却仅有四五位工人在硕大的车间内施工。在工厂外的马路上可以看到“游仙智能制造产业园”的宣传牌。
根据官方资料，该特色小镇规划区工业企业已经超过117家，规上工业企业达30家。另外，根据建设方案，当地将对场镇建筑外立面进行改造，在中绵路两侧，能发现部分房屋做了统一风格的外立面。更多的生产、生活项目正在规划建设之中。
按照业内人士的说法，特色小镇建设中房地产化明显、特色不足、急于求成、盲目发展等一直是特色小镇被外界诟病的原因，这也导致特色小镇发展之路多年来并不顺畅。
市场上流传着特色小镇发展怪象“八大凑”——产品不够，“吃喝”来凑；产业不够，“房地产”来凑；形象不够，“穿衣戴帽”来凑；项目不够，“农作物”来凑；数量不够，“园区景区”来凑；景色不够，“挖湖造绿”来凑；活动不够，“节庆会展”来凑；资金不够，“PPP项目”来凑。
2020年7月，国家发改委办公厅再度发布关于特色小镇典型经验和警示案例的通知，指出要淘汰“虚假特色小镇”“虚拟特色小镇”、触碰红线的特色小镇。
人才土地之困
在德阳市的县级市什邡市，玛雅文化风格的“中国雪茄小镇”大门孤零零地矗立，大门后穿过百余米的草坪即是断头路的尽头。什邡市发改局烟草产业发展服务中心主任陈世兵告诉记者，这里因为遇到土地“调规”，原来规划的继续开发的土地手续尚未齐全，导致这个文旅项目一直停滞，但有望在明年之前恢复建设。
雪茄特色小镇的小镇大门建起来后，因为土地问题，项目建设陷入了停滞。 陈雪波/摄影
负责雪茄特色小镇文旅项目开发的汉蜀文化旅游开发有限公司运营负责人卿尚波告诉记者，这个项目在2017年就已经做好了规划，按照原来的想法，在2022年初第一期项目就可以投入营业。但后来遇到土地问题，建了一个大门以后工程就停下来了，投入的钱也还不能看到效益。
事实上，雪茄特色小镇包括了种植示范区、创新产业区、旅游度假公共服务区和产业绿廊，囊括一、二、三产业，其中一、二产业之前已经在运营，如今基础尚且薄弱的文旅项目建设却卡在了土地问题上。
土地问题并不是雪茄特色小镇遇到的个例。受国家发改委规划司城乡融合发展处委托，人民出版社出版的《中国特色小镇2021年发展指数报告》（以下简称《指数报告》）一书中提到，投资特色小镇的企业普遍反映建设用地指标少制约了城镇建设项目的开展，特色小镇建设发展的土地要素难以保障仍是亟待破解的问题。由于用地指标少，土地问题没有办法解决，部分优秀的特色小镇项目无法开展。
这本书中提到，特色小镇的发展过程中还常常遇到人才困境。由于小镇地理位置不佳、远离市区，各项基础配套设施不健全，对专业型人才的吸引力不强，遭遇了人才资源储备不足的难题。
雪茄厂的一位施姓负责人表示，什邡不像北上广深或者成都那样的大城市，很多人才确实不太愿意到什邡。但目前政府层面还没有人才引进相关政策。
如何解决？上述雪茄厂负责人表示，他们通过疏通人才的成长通道、申领有影响力的研究课题、搭建优质的实验室来吸引人才。
各地关于特色小镇的奖补政策各不相同。作为特色小镇的先行区，浙江在2015年就曾为特色小镇的土地指标制定了奖惩政策：“确需新增建设用地的，由各地先行办理农用地转用及供地手续，对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣奖励的用地指标”。
四川省发改委表示，当地在人才和土地方面还没有出台针对特色小镇的相关优惠政策，在等待这方面的政策出台。不过在特色小镇的资金支持方面，已经有了“信贷支持县城补短板强弱项”和“新型城镇化企业债”两项政策。“应该已经有开发主体在申请这方面的资金支持。”四川省发改委相关负责人介绍。
产业效益之考
2020年9月19日，四川省曾发布第二批文化旅游特色小镇名单，当时有20个小镇进入名单，但9个月后，没有进入2021年四川省特色小镇名单的这些地方，已经不能再称作“特色小镇”。
在2020年1月四川省发布的《四川省文化旅游特色小镇评选办法》中，曾对文化旅游相关特色小镇的产业效益做出详细要求：上年度文化旅游综合收入5000万元（含）以上〔深度贫困县（市、区）不低于3000万元〕，接待游客50万人次（含）以上〔深度贫困县（市、区）不低于30万人次〕。这份文件明确了可对被命名的特色小镇进行奖励。但这份文化旅游方面的特色小镇文件在发布一年多后，已经不再适用如今的特色小镇要求。
四川省发改委介绍，今年6月公布的四川省特色小镇名单中的小镇主要依据18条还没有对外公开的“导则”，这18条导则来自之前特色小镇相关政策的汇总，包括选址、绿化、功能分区、主导产业、是否高污染、是否违法用地、债务风险等。记者注意到，在这份未公开的导则中，关于产业的要求为：主导产业要细分、高端，具有独特性。但其中没有明确的指标数值。
作为“微型产业集聚区”，产业发展成果还是受到了各界关注，一些地区的经济效益也颇为亮眼。据绵阳市游仙区提供的资料，电梯智造特色小镇工业总产值由2016年的72.26亿元增长到了2020年94亿元，财税收入连续4年超过1亿元。
雪茄特色小镇的带动效应在当地同样明显。2020年，实现雪茄全产业链产值28亿元。“每亩田每年有3000元利润，我总共种了220亩，还准备扩大规模。”什邡的烟叶种植大户张定友满意地告诉记者。在采访中，一位路过的老妇人向张定友询问以后是否可以加入其采摘工队伍。老妇人表示，近几年她已经做采摘烟叶的活，每年能有两万余元的收入，比原来自己种地收入高出很多。
进入特色小镇名单的地方，能获得哪些好处？不少特色小镇中的运营主体负责人告诉记者，他们希望能得到更多的资金支持。但在还没有更多辅助政策的当下，现在特色小镇带来最明显的是宣传作用。“目前主要是集中在宣传价值上，它们可以用特色小镇这个名称来做宣传。”四川省发改委负责人表示。
怎样才算特色小镇？
“那个小镇还没有建成，在规划起步阶段。”提到资阳的牙谷特色小镇，资阳市高新区管委会一位工作人员这样回复记者。事实上，牙谷特色小镇并不仅是其指的康养功能区“牙谷小镇”，而是包括了研发、生产、教研、康养等等诸多区域。但像这样对特色小镇的范围和概念不甚清晰的情况并不在少数。
究竟满足哪些条件才算是特色小镇？各方的看法都不相同。从事了多年文旅小镇运营培训工作的刑华清（化名）告诉记者，如今他自己都不是很清楚怎样做才能算是特色小镇。现在没有看到相应的标准，企业对特色小镇的认识很模糊。
2017年四部委发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中，将特色小镇定义为一种“创新创业平台”，今年出版的《指数报告》一书沿用了这种说法。而人民出版社在2019年出版的《中国特色小镇建设的理论与实践》一书中认为特色小镇是一种“经济发展方式”和“特色发展模式”。
各地对特色小镇建设的探索，已经持续了很多年。2016年9月，四川省住建厅就曾表示正研究省级特色小镇的培育创建办法，同时制定完善特色小镇创建标准和考核验收办法。但如今5年过去，包括四川省在内的很多地方仍然没有能发布明确的相关标准。
2020年9月25日，国务院办公厅发布的“33号文”开头有这样一段关于特色小镇的描述：“特色小镇作为一种微型产业集聚区，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，在推动经济转型升级和新型城镇化建设中具有重要作用”。这也被认为是当前对特色小镇的最新、最权威的定义。
上述文件对特色小镇的区域、产业、融合能力也做了要求：主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展。要聚力发展主导产业，科学定位特色小镇主导产业，打造行业“单项冠军”。要促进产城人文融合，叠加现代社区功能、文化功能、旅游功能，打造宜业宜居宜游的新型空间。此外，对特色小镇的定位也通常被概括为：“产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活”。
四川省发改委城镇化发展处负责人在接受记者采访时表示，现在特色小镇没有全国统一的标准，也没有明确的奖补政策。之前随便一个烧烤店、一个住宅小区、几个池塘都被叫成“特色小镇”，这样的乱象很多。后来的国务院“33号文”要求，除了省级人民政府之外，其他机构都不能再命名、评比特色小镇。
四川省也发布了限制性通知，未纳入省特色小镇管理清单和创建清单的，不得以“特色小镇”“特色镇”或“某某小镇”名义进行宣传推广、策划规划、招商引资和项目建设。不过，改成“某某名镇”或者“某某强镇”都是可以的。
上述城镇化发展处负责人一再向记者强调：“四川的特色小镇不是评选出来的，也不是建成的，是从之前已有的600多个小镇中，根据暂行未公开的‘导则’，用‘排除法’清理出来的。”四川的此项做法获得了国家发改委的肯定。
不过，在匡洪广看来，不应该纠结于如何界定特色小镇，更应该关注小镇的影响力。他说，可以发现有很多建设得很成功的地方，反而对争取特色小镇这个称号并不积极。
匡洪广表示，特色小镇应该避免模式化，如果设计得当加上优秀的运营，很多特色小镇能够呈现出巨大的经济效应。
