本报记者颜世龙北京报道
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），《意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
《中国经营报》记者注意到，《意见》要求到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。
为此，记者采访中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎，解读《意见》背后的经济增长逻辑。
县城是有效投资的方向
《中国经营报》：《意见》发布的时机和实际意义是什么？
冯奎：中国的城镇化率达到了65%，进入了城镇化的下半程，城镇化仍有空间。现在看，中心城市已有长足发展，乡村振兴正在全面启动。在城乡之间起着关键联结作用的县城，对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合发展意义重大。在稳增长的要求下，总体来看，县城有巨大投资潜力，是有效投资的方向。
有人问国家城镇化的方向是不是变了，我觉得这是误解。城镇化发展进程中，城市群是城镇化主体，这一点并没有改变。这次政策提出县城是城镇化重要载体，并没有说要改变国家城镇化的总体方向。拉长历史来看，“郡县治，天下安”提出有2000多年了。中国要建成现代化强国，在再有二三十年城镇化即将完成之际，县城得到强调与突出，这兴许就是一种大历史观吧。
《中国经营报》：政策提出要因地制宜补齐县城短板，为何建设了多年，但仍然在提补短板？短板是什么？
冯奎：短板当然有。主要原因就是：原有建设基础，满足不了人民生活的需要。县城的基础设施和公共服务与中心城区相比有较大的差距。还有一个，近年来县城遭受不少灾害，有的出现管网事故等，所以一部分县城确实老了、旧了、落后了。
第一大块短板是基础设施，包括市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、老化管网改造、老旧小区改造等。第二块短板是公共服务供给，包括医疗卫生体系、教育资源供给、养老托育服务、文化体育设施、社会福利设施等。
难点痛点在于实事求是、科学决策。因为城镇化仍处于发展之中，县城处于演进之中。无论从宏观上，还是从具体县城的规划建设上来说，合理把握县城建设的时序、节奏、步骤就非常难。因此，对于县城建设，一定要有充分的讨论，进行科学的规划。
未来要加大力度“补人头”
《中国经营报》：政策提出要防止人口流失县城盲目建设，人口流失意味着包括资金等多类要素的流失，对于这类县城，本身财政、资本等各类资源不足的情况下，未来该如何发展？
冯奎：这是未来最大的一个挑战。中国的城镇化仍处于发展之中，中心城市引领的都市圈、城市群仍在集聚人口，部分县城必然面临人口减少。有的县城绝对人口已降到三五万人，有的县城人口在持续减少。
以前对于县城建设，最主要的一个思路就是“补砖头”，就是强化基础设施建设，要建设大县城。我认为未来，要加大力度去“补人头”。要把钱多往公共服务上投放，特别是补助在教育方面。人是可以挪动的，人力资本提高了，就会带来收益，于国于民都有好处，不会造成特别大的无效投资。
《中国经营报》：《意见》提出要发展五大类县，即大城市周边县、专业功能县、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县转型发展。你认为这五大类县哪些好发展，哪些比较困难？原因是什么？
冯奎：最好发展的是大城市周边县。因为这些县受到中心城市的辐射带动，实际上是城市群、都市圈的有机组成部分。我早些年研究过的四川省双流县，现在已经变成了发达的双流区，就是因为城区与县之间在要素方面充分流动，达到“双向流动”，所以这类县有动力、有活力。
专业功能县、农产品主产区县城、生态功能区县城在定位上面临着“平衡”的难题，也就是尺度分寸如何把握。作为县城来讲，它都必须有一定综合功能。但由于县域的发展不充分，或者说有偏向，县城在性质、功能、产业、公共服务等方面应该特色化、差异化。但实际上这种特色化、差异化很难把握，不是我们规划师想象的那样。有的规划师以为农业县就应该堆砌一摊“农字号”产业，可能这恰恰是败笔所在。
人口流失县更是一个复杂动态的概念。对这类县，可以确定的是不能盲目做“大规划”，不切实际想象它还能人口回流甚至人口增加。但这类县的流失会到什么地步，在哪些方面采取措施“止流”，这需要实事求是地判断与决策。
构建法治化营商环境
《中国经营报》：《意见》提出要发展特色优势产业，制约县城发展特色产业的因素有哪些？ 该如何吸引多种要素进入县城？
冯奎：我们研究县域经济，都知道有个“浙江现象”，讲的是改革开放以后，浙江县域经济普遍出现了“特色块状经济+小城镇+专业市场”的组合拳。比如出现了领带城、袜子城、打火机城等。现在能不能这么去设计？ 很难了。现在你到浙江去看，许多特色经济根本不是以前的传统产业，也不是政府设计的，而是市场、政府、社会多种力量塑造的结果。
因此，工业化发展到了新的阶段，加上全国统一大市场建设带来的机遇与挑战，政府部门不要去简单想象什么是特色优势产业，然后不顾一切去投资建设。
政府当然可以有所作为，我认为最主要的是保障要素供给，优化营商环境，提供较高品质的生活条件，这样就可以给各种可能的产业以发展的机会。特别想强调的是，很多外来企业家对于“县城江湖”有戒心，因此构建法治化、市场化的营商环境可能是第一位的工作。
《中国经营报》：政策提出要加强基础设施和公共服务供给，对于一些本身相对弱势的县城（例如中西部县城）而言，会不会投入与产出不成正比？
冯奎：首先需要厘清一个概念，就是县城基础设施与公共服务投入，要获得的回报是比较全面的、综合的、复杂的，不完全是经济的回报、当期的回报或本地的回报。这里面有发展的考虑，也有国土安全、社会稳定等多种考虑。前几年有个关于国家生态县的争论，焦点是这地方人都走了，还要不要投入？这类问题还有很多，比如沿边一些县，人口与经济发展相对迟缓，要不要投入？如何投入？
所以，对于县域、县城发展来讲，中办、国办的文件中提出五个方面的分类，这当然非常重要。但这个分类仅是提供了一种参考。真实世界中的县域与县城，确实需要一县一策来对待。
《中国经营报》：政策提出要建立多元可持续的投融资机制，社会资本该如何发挥作用？社会资本在其中是否可以实现社会效益和经济利益双丰收？
冯奎：县域承载着乡情，是中国人的根脉所在。所以人往上一代、两代，估计都会追溯到某县某镇某村。因此，在县城发展中，一定要创造机会，让县里出去的工农商学等各方面乡贤都能有机会报效家乡，他们或者出钱或者出智，这些都是社会资本。
从改革的角度来讲，现有农村人到城里去，他们要获得“城市权”。城里人能不能来下乡、如何下乡？ 如何吸引他们回县城、回农村？这就需要研究县城、乡村如何具有开放性与吸引力。在这一轮县城发展中，领先一步的县城要善于在改革、创新上有新举措。
