本报记者 石健 北京报道
近日，随着国家发展改革委会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《新管理办法》），关于特许经营权的“瓶颈问题”将得到有效化解。《中国经营报》记者注意到，近期已经有不少民企市场主体开始参与到特许经营项目的招投标中。
值得注意的是，这是继2015年国家发改委会同5部门制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）后的首次大规模修订。国家发改委表示，《新管理办法》为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，并且规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。
意在“纠偏”
国家发改委法规司负责人表示，2015年，国家发展改革委等六部门联合发布了《管理办法》。本次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“PPP新机制”）的要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化了制度的执行效力。
记者梳理发现，近年来，不乏出现因为个别地方政府开出“天价特许经营权转让费”，而致使项目多次招标失败甚至“吓跑”民企的情况。“其实市场存在很多市场化程度较高，但是公共属性较弱的项目，比如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，这些项目我们参与是比较适合的。”谈及曾经参与特许经营权招标，一位民企环保公司的负责人对记者说，“不过，有时招标价格过高，已经严重高于成本，我们只能考虑放弃。”
采访中，不少地方政府人士表示，此次《新管理办法》的修订主要有很强的“纠偏”意味。一是《新管理办法》强调特许经营项目的公益属性，明确特许经营与商业特许经营存在本质区别，不新设行政许可，杜绝“天价特许经营权转让费”现象。其次，明确权责分配，厘清央地职责与部门分工，进一步理顺投资管理程序，完善调价机制，要求专款专用。此外，新规还加强了监管措施，增加穿透式监管和重大事项告知制度，完善全生命周期监管，设立投诉处理制度以及健全争议解决制度，督促政府和企业各方规范履行义务。国家发改委将与相关部门共同落实修订的《新管理办法》，推动特许经营项目提质增效，不断激发民间投资活力。
对于特许经营项目来说，无论是国企还是民企，项目融资一直是“瓶颈”问题。此次《新管理办法》新增了鼓励保险资金支持、发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等融资方式。除了传统的预期收益质押贷款，发行项目收益票据和资产证券化产品进行项目融资，按照市场化方式采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等融资方式外，新增“鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持”，“发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”等融资方式。并强调特许经营项目融资不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。
值得注意的是，虽然此次《新管理办法》鼓励市场主体参与特许经营转让，但是防范新增隐性债务风险仍然是一条红线。中央金融工作会议、2023年中央经济工作会议、2024年两会均强调“统筹发展和安全，有效防范化解包括地方债务风险在内的重点领域风险”。对此，中证鹏元研究发展部研究员高慧珂表示，2023年9月底以来，地方政府“一揽子化债”持续推进，取得一定成效，地方政府债务“遏增、化存”的基调不变，应严防通过特许经营项目新增地方政府债务，阻挠化债进程。
高慧珂认为，对地方政府而言，“一揽子化债”持续推进下，应严防通过特许经营项目新增地方政府债务，阻挠化债进程。还应严格把握采取特许经营模式的项目类型。对于民营企业而言，要尤其注意合理确定并明确权利和义务、收费机制、风险和收益分担机制等，还应充分考虑未来市场变化、项目唯一性等问题，减少未来项目收益实现的不确定性。
激活民间投资
一直以来，市场有这样一种说法，“没有民营企业参与的PPP不是成功的PPP”。放眼国际模式，PPP主要分为两种模式，一是基于使用者付费的特许经营，二是基于公共部门（政府）付费的私人融资计划。对此，一位从事PPP业务的专业人士表示，我国借鉴国外经验引进PPP模式，意在缓解政府财政约束、提高公共服务的效率与质量。“不过，此前推行的PPP项目以政府付费为主，特许经营模式被虚化弱化，社会资本主动创新、降本增效的动力不足，反而加重了地方政府财政支出压力。”
对于此前央企、国企参与度较高，而民企参与度较低的问题，记者梳理发现，多与项目投资金额大、对专业水准要求高，民企缺乏相关经验、风险承受能力相对不足等因素有关。对此，《新管理办法》专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民企支持力度，就是为了减少差距。
不过，从市场反应来看，更多民企关注的是《新管理办法》将特许经营期限由此前的“最多不超过30年”延长到“最多不超过40年”。这对于普遍收入较低的特许经营项目而言，具有积极的作用，期限延长将进一步摊薄成本，增加项目的盈利空间。
“我们也在关注《新管理办法》，以前参与特许经营项目肯定以‘短平快’ ‘落袋为安’为主，但是《新管理办法》明确政府侵占、挪用、拖欠特许经营者有关应付款项的法律责任，明确规定有关民商事争议通过仲裁、民事诉讼解决等，这相当于给民企吃了一颗‘定心丸’，稳住了民企预期、提振了民企信心。”一位从事固废项目的民企负责人对记者说，“同时，《新管理办法》明确了特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有，这也能有效激发民间投资活力，提高公共产品和公共服务的质量效率，保障特许经营者合法权益，激发民间投资活力。”
事实上，自2023年以来，相关部门就对鼓励民企参与特许经营项目作了政策支持。“PPP新机制”呈现三方面特点：一是在参与主体上，最大程度鼓励民营企业参与；二是在收益来源上，聚焦使用者付费项目；三是在操作模式上，全部采取特许经营模式。当时，国家发改委也表示，将依据PPP新机制的要求，对特许经营管理的规则进行修订，使之成为PPP新机制得以落地实施的前提。
随后，国家发改委发布消息称，按照国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部“PPP新机制”有关要求，制定并印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（以下简称“《方案大纲》”）。
中国城镇化促进会城市更新工作委员会副主任、现代咨询集团董事长丁伯康认为，《方案大纲》重点阐明了项目属性、收益渠道和方式、盈利能力、比较优势等特许经营模式可行性论证要点，进一步论证了未来特许经营项目将着重关注经营性及运营可持续性，符合特许经营项目从“重施工”向“重运营”和“控风险”的导向转变。《方案大纲》的出台，在一定程度上能够充分调动民间资本积极性，从而切实激发民间投资活力。“上述政策的出台，将进一步明确新机制下特许经营项目的实施规则与要求，相信在更多领域也会涌现出一批PPP项目，未来民营企业在相关领域的参与度和投入度将进一步提高。”
（编辑：何莎莎 审核：朱紫云 校对：张国刚）
