温彬（中国民生银行首席经济学家兼研究院院长）王静文（中国民生银行研究院宏观研究中心主任）
面对当前经济运行中出现的问题，宏观政策逆周期调节力度正在加大。9月28日国务院常务会议明确，要推出一批务实管用的增量政策，优化财政支出安排，用好地方政府债务结存限额，这意味着四季度将会继续动用地方政府债务结存限额，为稳增长提供财政支撑。
事实上，由于程序简便、效果直接，动用地方债结存限额已成为近年来财政逆周期调节的成熟工具。所谓结存限额，即法定债务限额与债务余额之间的差额。财政部数据显示，截至2025年底，全国地方政府债务余额54.82万亿元，限额57.99万亿元，结存限额空间约3.16万亿元。其中2万亿元已明确用于置换存量隐性债务，年内实际可动用的空间约1.16万亿元。
从历史经验看，四季度动用结存限额已有先例可循。2022年动用5000亿元，主要用于项目建设；2024年动用4000亿元，侧重补充综合财力、保障“三保”；2025年动用5000亿元，兼顾化债与重大项目投资。参照此前规模，本次动用额度预计在5000亿元左右。
本次政策安排的时机，也体现出对经济增长放缓和地方承压的精准回应。今年前8个月，除出口之外，主要经济指标相比于年中出现下行，其中重要原因就是地方政府的收支承压。前8个月，由于受到房地产市场拖累，地方本级政府性基金预算收入同比下降22.9%，政府性基金预算支出同比下降11.3%。在收支两端承压的背景下，通过增发债券弥补地方财力缺口、维持支出强度，成为政策发力的自然选择。
投向层面，预计本次增发将延续“化债+投资”双轮驱动结构。一方面，补充地方综合财力、支持化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款仍将是重要用途，这有助于改善企业现金流、修复市场信心；另一方面，国常会特别强调推动“十五五”规划和“六张网”实施方案明确的重大工程项目尽早开工，加力实施扩投资、促消费贴息政策，这意味着新增债额度的投向将更聚焦于形成有效需求和长期增长动能。
从更宏观的视角看，这一政策安排的意义超出了单纯的增量资金规模。首先，债券发行进度加快、规模扩大，需要流动性环境的配合，此次国常会也提出“综合运用并适时调整货币政策工具”，宏观政策取向一致性有望进一步提升。其次，在年初专项债额度保持平稳、留有后手的背景下，此次动用存量限额相当于把预留的政策空间在年内精准释放，体现出“政策工具箱”灵活进退的设计思路。最后，从额度结构看，财政部在四季度仍有约1万亿元新增地方债待发行，加上可能的结存限额动用，四季度政府债供给将明显放量，有望对经济形成托底效应。
同时也应看到，增量额度能否形成实效，仍受三重约束。从项目端看，债券“发得出”不等于“用得好”，若前期手续、要素保障和资本金配套不足，资金易沉淀或低效投放。只有同步加快拨付进度、严格支出绩效和实物工作量考核，才能尽早转化为开工量、投资量。
从风险端看，动用结存限额化债，本质是以时间换空间，须防止投向失守引发新增隐性债务，也要避免化债过急压缩必要支出。应将额度使用与全口径债务监测、项目现金流测算、拖欠账款清偿机制联动，做到化存量、控增量、稳支出相统一。
从财源端看，债券增发只能熨平年度缺口，难以替代税源培育和经济内生修复。政策短期靠供给稳节奏，中期靠项目收益与清偿拖欠修复循环，长期仍依赖消费回升、地产筑底和税基扩大，重建地方财力自平衡。
总体来说，“用好地方政府债务结存限额”是年内财政政策加码的明确信号，预计5000亿元左右的增发额度将在四季度落地，重点支持化债与有效投资。在存量政策加力增效与增量政策接续发力的共同作用下，全年经济社会发展目标的实现将更有保障。
