突如其来急剧爆发的疫情，让两年来一贯的疫情防控优等生上海显得如此的措手不及。从2022年3月中旬认为的无需封城也绝不封城，到3月27日晚突然宣布3月28日以黄浦江为界分板块浦东开始、4月1日浦西开始分别进行四天轮封，显然，还是低估了奥密克戎毒株的传播力。自此（五月六日），上海已经封城一个多月，且在一周内尚无解封的可能性。
从2003年的非典，到2020年的新冠，可以看出防疫的成功一方面来自于中央和各级政府的坚决果敢的政策指导，另一方面则来自于我国基层强大的社会组织能力，这是防疫全民战争的基石所在。2020年以来，上海针对疫情建立了较为完备的流调队伍和体系，同时配备了遍布上海较为便捷的核酸检测网点，配合网格化管理，在每一轮看似要爆发的危机面前，都通过精准的防控措施，在不影响社会生活和经济建设的情况下，快速高效地控制住了疫情。一轮又一轮的成功，极大地加强了上海的自信，也短暂麻痹了民众防疫的神经，未曾想到，此轮疫情，将对未来的政府治理模式和社区发展生态产生极为深远的影响。
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封控前期的政府治理
作为我国行政管理改革的一种重要举措，网格化管理依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。在上海的网格化管理中，街镇及下属居委会成为社区管理的两级基层管理机构。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。加强网格化管理，可以发挥社区作为最小单元的作用，基本可以实现疫情防控“不漏一户、不落一人”。
但封控前期，提前公布的封控措施，使得民众的囤货需求变得急迫，因此在进入正式封控之前的那段时间，各超市和商店一直人满为患；而同时社会面上无症状感染者人数也逐步激增，很多人在不知情的情况下也参与了抢购排队潮，但此时，尚无强有力的舆论引导和保供措施来安定人心，因此存在极大的感染隐患（在这种情况下，我们当时预判上海的疫情封控期可能过于乐观，实际封控至少在半个月以上，也为此通知项目组和亲友至少囤足半个月以上物资）。
正式封控之后，大多数居委会人员除阳性和密接人员外，基本全程在岗，各街道也派驻人员进入各居委支持基层工作，网格化管理有条不紊地进行着；同时在封控开始，各居委会就开始组建各小区的志愿者队伍，协调组织核酸检测工作和各类物资配发等相关工作。封控初期的预期，是按四天封控期安排工作，同时第一轮核酸检测数据未出来，确诊情况尚未明朗，基层工作人员到位率较高，志愿者配合人数也较多，民众心态相对平稳，核酸检测组织的配合度自然也较高，上海人民甚至封控一开始时，用轻松的心态开玩笑说是在过新年。但一些三月份就提前封控的区域，已经开始显现物资不能充分供应的情况，小区里餐食供应开始紧张，政府配发物资较少，开始出现一些民间抱怨的声音，由此第一批组织小区民众团购的团长开始产生。
此阶段的疫情防控，政府主要行使的是直接的疫情管理工作，如封控管理、核酸检测等工作，对民生工作的长远准备和困难预期则体现不足；民众则主要是按政府安排的工作进行配合，尚未形成自我组织意识。而从防疫政策宣传和执行上，不管是政府还是民众，对封控的预期和行为都是有分歧的，针对防疫的措施，不管是基层执行，还是民间配合，都存在一定的摇摆不定的状态。
02
疫情恶化后的民众自救
随着封控后全员核酸结果出现，阳性确诊者数量激增，4月3日以后，上海每天新增阳性病例上万数，诸多小区和楼宇单元秒变封控区。对应封控区所有人员足不出户或足不出楼的防疫要求，对阳性家庭和楼宇单元的管控和服务成了居委和志愿者们的一大工作重点。组织核酸、封控阳性单元、阳性家庭管控和服务等工作已经让基层工作人员不堪重负，基本上仍无暇顾及民众的生活物资保障。
此阶段，防疫工作本身的特征是，激增的阳性病例和可容纳患者的方舱医院数量极不匹配，前期匆忙赶建的方舱设施简陋，部分方舱条件艰苦。一方面方舱容量不足，另一方面阳性病例对方舱现状大多极为抵触和害怕，造成大量阳性病例无法转运，也因此产生了大批居家隔离的阳性人员和家庭。但这既使得疫情防控管理的要求更细更科学，也使得病毒的传播更错综复杂。而这，单靠疲于奔命的基层组织人员是明显不足以应对的也难以预期的。
同时，从中央到市区街镇等各级政府，一直在强调物资保障充足等要求，但实际上，封控之下，店铺关门、电商停送、外卖停摆等情况，已经让民众几乎很难买到足够的生活物资，少量可供应的商家为了提高效率、实现批量派送，都要求一定保底起送份量才可购买，团购几乎成为民众可以获得所需物资的最主要途径，不参与团购或无法达成团购条件的小区或居户，生活物资明显匮乏。
总之，防疫各方面情况恶化后，基层管理机构已经无力应对庞大的社区生活、疫情防控和就医买药等各类工作，民众只能自发组织和动员起来，实行自我服务和自治自救。
这一阶段，民众的自救行为主要体现在团购物资上，团长成为各社区里较为核心的焦点，也成为各社区民众解决各类需求的汇集窗口。有些团长从前期居委组织的志愿者里产生，有的团长则是在响应民众需求上应运而生，成为新的主流的志愿者。
同时，志愿者体系也开始自动分化，前期居委联系的志愿者，主要是以通知和沟通楼组居民、维持负责楼组的核酸检测现场秩序等工作为主，大部分人员也是年龄相对较大的老党员、热心退休居民为主；到民众自救阶段，需要的是快速响应民众需求并寻找资源的志愿者，需要有一定体力和热情为社区派发团购物资的志愿者，再次基础上新的民间志愿者队伍逐步形成。这些年富力强且具备一定资源或技能的志愿者队伍，通过自治和自救，很大程度上降低了民众对政府组织的依赖度，一定程度上可以说是上海封控困难时期安抚民心的社会稳定器。
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逐步自洽的基层自治体系
进入四月中旬以后，确诊数据仍居高不下，但从中央到地方、从政府到民众，动态清零、坚决防疫的预期已经形成，临时的设施齐全的方舱医院也大量启用，形成了应转尽转的防疫局面。基层政府工作人员通过前期和社区居民、各类志愿者的工作对接，已经互相认同、互相支撑，形成紧密合作和沟通的关系。同时，对于封控前期部分区域中不作为、甚至有滥用职权及以权谋私可能的基层组织，已经开始被问责或者被民众口诛笔伐。通过民众监督和上层问责相结合推动改进的机制，使得区域防疫和民生保障力度开始加强。
“民众自治”这个词语开始在封控中的上海盛行，同时诸多一线的基层政府工作人员也开始认同民众自治体系并开始推动民众自治体系，居委会也主动组建了各社区的核心团长联合群、核心志愿者群，将防疫政策和动态信息在各核心自治群体中及时发布，并通过这些在防疫和团购活动中形成一定社区影响力的群体，向各社区居民及时准确地传递信息，更有助于防疫工作和民众稳定工作的开展。
同时，受到官方认可的各类志愿者体系进一步完善和强化，诸多社区的志愿者队伍进一步扩大，工作范围也进一步拓展，民众自治不仅仅只停留在团购物资保障生活的层面，开始自发组织起来进行更多的社区服务工作，如主动对接和服务封控单元和封控家庭，保证封控措施能有条不紊地进行；统计摸底独居老人和有困难家庭的生活保障需求并予以解决；组织社区自发捐款募集资金用于购买防疫装备和消毒器具；组建各单元自己的志愿者进行楼道和公共区域的及时和定期消毒工作……
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多级服务的方舱管理体系
每日数万、总计数十万级的确诊病例，使得阳性病例的集中转运和隔离成为防疫工作的一大难点，而大规模方舱的建设和运营成为一项临时且非常庞杂的任务，以国展中心方舱医院为例，三万多床位，每个单馆有三四千左右的床位，一个馆有6到8个左右的护理站，每个护理站每班5到6名医护人员，大致对应500左右的床位，负责片区的医护和平时沟通等事宜。同时有第三方派驻的志愿者服务队伍，主要进行舱内物资管理和维护分发，以及舱内保洁、安保等事宜，此部分志愿者队伍是有偿服务。
上述人员的配置，基本上只能对应舱内的日常基础管理，要做到精细化的管理如每日流调、每日出舱和入舱人员的登记引导等，明显力不从心，因此方舱内还会招募一批无症状或者轻微症状的人员作为志愿者，随时响应医护站的号召，这些无偿服务的志愿者，主要帮忙配合常用药品的管理分发、每日流调和一些专项调查的跟进、康复出舱者的秩序引导、新进仓人员的秩序引导和登记协助事宜。以及在第三方服务团队来不及处理的如物资分装、餐食发放等事宜上，随时响应。
正是因为构建了医护团队——第三方服务团队——舱内志愿者团队的多级服务体系，使得方舱内虽然患者众多但秩序井然。其实挖掘这种井然有序的架构的内核，可以看出体系和逐步自洽的基层治理体系很像：医护团队如同社区管理政府部门，起任务的引导和发布、关键的工作执行和分发等作用；第三方服务团队，如同对应的物业管理公司，承担必要的安保、保洁和设备维护、供应分发的作用；而志愿者团队，则和社区服务的志愿者如出一辙，利用自己的热情和责任心，提供无偿服务，完成服务到每个终端人群的最后一环。
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结语
随着疫情的逐步控制，上海封控时代中，各种冲击民众预期和认知的社会治理体系也逐步自我完善，逐步形成了一个共生共存的基层生态管理。通过本次上海疫情，总结基层治理结构的优劣，我们认为，未来网格化管理不会消亡，相反，在网格化管理基础上，通过更多地融入民众参与和自治行动，在基层网格强化政策引导和系统支持的基础上，充分发挥各业委会、各小区民众自治群体的集体智慧，深度挖掘社区资源，有利于形成社区良好的生态治理体系。
社区治理，未来可期。
作者：周定，北大纵横高级合伙人
