城投公司随着业务规模的扩大及多元化业务的扩张，由单体公司逐步演变成为多个分子公司，然而, 我国目前大多数城投集团企业存在“大而不强，集而不团”的现状，是城投企业的通病，集团下属各分子公司相互独立、互不包容、各自为政，并存在产业协同效应不明显、资源利用效率不高、共享平台不健全等一系列的问题，导致集团组织运营效率低下、经营效益不佳，因此， 集团管控的要求显得越来越重要。
一、集团管控的定义
集团管控是以集团战略为导向，以集团管控模式为基础，以集团组织结构为框架，以管控流程及制度为支撑，实现组织价值最大化的动态系统。通过集团总部对各分子公司采用管理控制、资源协调分配、经营风险控制等方式，使集团组织结构与业务流程达到最佳运作效率的管控体系。
二、集团管控的基本模式
根据集团管控的“三分法”理论，形成三种不同的母子公司基本管控模式，即：战略管控模式、经营管控模式及财务管控模式。
（一）
战略管控模式
1、主要目标：追求多元化产业发展，有明确的产业选择，实现公司投资业务的战略组合优化和协调发展，培育战略协同效应。
2、管理手段：核心功能为资产管理与战略协调功能。母公司在区分战略单位的前提下，追求战略资源的优化配置。总部不从事具体日常经营，通过掌握子公司股权，利用控股权，通过战略协同、财务控制、人力资源控制与管理支持服务影响股东大会及董事会，支配被控制子公司的重大决策和经营活动;集团总部依法委派执行董事、监事等人员，决定或间接决定总经理、副总经理等高级管理人员的任免和薪酬，并对经营层人员实施绩效考核。
3、集分权关系：是相对集权的管控模式
4、应用方式：一般适用于相关产业的多元化企业。
（二）
经营管控模式
1、主要目标：追求战略实施和经营思路的严格执行，有明确的主导产业，各分子公司经营行为统一，公司整体协调成长。
2、管理手段：核心功能为资产管理和经营管理功能。通过母公司的业务管理部门对控股子公司的生产、销售、质量、技术、人力资源、新业务开发等日常经营运作进行直接管理。
3、集分权关系：是一种倾向于高度集权的管控模式。
4、应用方式：一般适用于单一产业或企业在多元化的初期。
（三）
财务管控模式
1、主要目标：以追求投资回报、资本增值为唯一目标，无明确的产业选择；通过投资业务组合的结构优化，追求公司价值最大化。
2、管理手段：核心功能是资产管理，将注意力放在财务指标数据的控制上，集团总部只负责子公司的财务和资本运营工作，并以财务指标对子公司进行管理与考核，一般来说集团总部会直接派出人员担任财务总监，全面负责子公司的财务管理工作，代理子公司进行融资；并要求子公司的资金集中存放到集团总部账户上，根据需求由集团总部审批后使用。
3、集分权关系：是一种倾向于分权的管控模式。
4、应用方式：一般适用于没有明显主导产业的无关联多元化企业。
然而，一般来说，集团总部并不是采取单一的管控模式，多数采用混合模式或组合模式。
三、集团总部定位的影响因素
一般总部定位受公司不同的发展阶段、规模、行业特点等多个因素影响，其影响因素如下：
四、集团总部的管控主线
基于集团总部定位的影响因素并结合城投企业的业务特征，城投公司总部管控应从以下七条管控主线予以充分考虑：
五、集团总部的功能定位
根据集团总部管控主线，明确城投集团总部基本功能定位（包括但不限于）：
（一）
战略管理
1. 制定集团总体发展战略并组织实施，指导子公司战略制定及战略协同，并监控其战略实施情况；
2. 对集团及子公司战略的执行情况进行评价，根据外部环境变化、自身资源能力变化及时提出战略调整要求。
（二）
人力资源管理
1. 制定集团人力资源规划，构建集团人力资源管理政策及相关制度；
2. 指导下属分子公司的员工招聘、培训、薪酬、考核等工作；
3. 组织下属各分子公司经营层的任免与调配，并实施组织绩效考核工作；
4. 控制下属分子公司的人员编制与薪酬总额等。
（三）
投融资管理
1.建立集团融资平台，统一项目投融资管理；
2.统一管理项目前期投资相关工作，并制定集团年度投资计划；
3.组织协调融资相关工作。
（四）
财务管理
1. 建立统一的财务管理制度、财务风险防范及控制措施；
2. 审核批准、检查和审计各放分子公司的财务预算、资金运用、财务管理等执行情况；
3. 指导下属分子公司财务日常工作。
（五）
运营管理
A. 土地经营:
充分发挥土地储备业务职能，依靠土地收购、储备、整理、出让等业务带来的收益,
顺利有效推进基础设施、投融资建设及经营管理工作。
B. 招投标管理
1. 组织实施集团公开招标、公司统一采购、政府集中采购项目;
2. 定期组织对供应商合作过程进行考核评价.
C. 项目管理:
1. 组织实施项目立项与前期工作;
2. 监控、指导项目进度、质量、安全、成本等关键因素，确保项目顺利实施。
D. 运营监控:
1. 监控总部及下属分子公司的资产及经营运作状况、重点项目进展和关键财务指标完成情况；
2. 建立健全内部风险预警和防范系统,并开展内部审计;
3. 促进集团范围内资源共享及服务共享，协调各子公司业务资源，发挥其综合效益。
作者：刘明勇，北大纵横合伙人
